II OSK 2078/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 733/23 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Z. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr OA.7721.16.1.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 733/23, oddalił sprzeciw Gminy Z. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr OA.7721.16.1.2023, w przedmiocie nałożenia obowiązku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: PINB.5160.22.2021, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (przy przebudowie drogi gminnej na działkach nr [...] w miejscowości [...]) do stanu zgodnego z prawem, nałożył na Gminę [...] (Gmina) obowiązek: - zaprojektowania i wykonania w granicach istniejącego pasa drogowego miejsca do wymijania się osób ze szczególnymi potrzebami, o długości nie mniejszej niż 2,00 m i szerokości nie mniejszej niż 1,80 m przy wykonanym chodniku o szerokości 1,00 m; - uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z wykonaną przebudową rowu otwartego na rów kryty wraz z wykonanym wylotem do istniejącego rowu melioracyjnego oraz wykonanymi dwoma studzienkami kanalizacyjnymi (budowa kanalizacji deszczowej) na działce nr [...]; - uzyskania od zarządców sieci pozytywnych opinii w zakresie kolizji (skrzyżowania) wykonanego rowu krytego z siecią gazową gsD80 oraz siecią wodociągową woD100 na działce nr [...]. Nałożony obowiązek należało wykonać do dnia 30 kwietnia 2023 r. PINB uznał, że roboty budowlane na ww. działkach zostały wykonane w granicach pasa drogowego i mieszczą się w definicji przebudowy, a ich stan nie wymaga dodatkowych zabezpieczeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. B. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedstawiając argumentację prawną WINB stwierdził, że nie można uznać, aby wykonany zakres robót był przebudową drogi gminnej w granicach istniejącego pasa drogowego. Wskazał, że jest to rozbudowa drogi, która kwalifikowana jest jako budowa drogi, czyli przypadek odpowiadający normie prawnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Budowa drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę wymaga wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48 tej ustawy. WINB podniósł, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w całości i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty oraz z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty, ponieważ uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), organ odwoławczy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej uczynił to organ I instancji. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej złożyła Gmina, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Gmina wskazała, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Skarżąca podkreśliła, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał prawidłowej kwalifikacji robót, jako przebudowy drogi gminnej, tj. inwestycji niewymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Gmina dodała, że nie uchyla się od obowiązku dokonania zgłoszenia wykonywania robót wynikających z przepisów Prawa budowlanego, jednakże nie może dojść do sytuacji, w której działania legalizacyjne czy naprawcze wykonanego zamierzenia budowlanego przekroczą wartość realizacji całej inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczył, że w orzecznictwie zauważa się, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traciłaby swoje znaczenie. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnił także, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 997/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4699/21). Natomiast istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie WINB przeanalizował wykonane roboty budowlane i ocenił je pod kątem przepisów prawa materialnego. Ocena ta doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że do samowolnie wykonanych robót budowlanych PINB zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Sąd, nie zajmując stanowiska odnośnie do oceny wykonanych robót budowlanych, które - co jest bezsporne - zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia robót budowlanych, a więc nie przesądzając kwestii materialnoprawnych, wskazał, że skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to postępowanie wyjaśniające zarówno PINB, jak i WINB, musi być prowadzone w oparciu o te same unormowania. Przy samowoli budowlanej ma to pryncypialne znaczenie, bowiem dla legalizacji samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego przewidziany jest zupełnie inny tryb postępowania, niż w przypadku postępowania naprawczego przewidzianego przepisem art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, WINB zasadnie zadecydował o wydaniu decyzji przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Dla zachowania tej zasady niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego pomimo tego, że kwestią sporną jest nieprawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego lub błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, a przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest naruszenie przepisów prawa procesowego. Gmina stanęła na stanowisku, że skoro jedyną kwestią sporną jest ocena prawna zebranego przez PINB w sprawie materiału dowodowego, to w takiej sytuacji organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia. Naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1493/22). Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do niewłaściwego zastosowania przez PINB przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 50-51 zamiast art. 48, a w takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela przywołane przez Sąd I instancji poglądy zawarte w przywołanych orzeczeniach tutejszego Sądu, uzupełniająco wskazując, że na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z analizy treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia wynika, że autor środka zaskarżenia neguje możliwość wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji, w której organ odwoławczy odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenił stan faktyczny sprawy, kwestionując zastosowany tryb (podstawę prawną) postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to postępowanie wyjaśniające zarówno PINB, jak i WINB, musi być prowadzone w oparciu o te same unormowania. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro wykazane zostało przez organ II instancji uchybienie w postępowaniu organu I instancji w zakresie trybu prowadzonego postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł samodzielnie zmienić trybu prowadzenia postępowania i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma prawo zweryfikować prawidłowość postępowania organu I instancji pod kątem podstawy prawnej prowadzonego postępowania, a dostrzegając wady w tym zakresie domagać się przeprowadzenia postępowania od początku we właściwym trybie. Wskazywana przez WINB konieczność wdrożenia przez PINB procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, dotychczas niestosowanej przez organ pierwszej instancji, mieści się w pojęciu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie wyraził jednoznacznej oceny odnośnie trybu w jakim powinno toczyć się postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Stanowisko Gminy w tej kwestii, w świetle przytoczonych wyżej twierdzeń Sądu I instancji, jest całkowicie nieuprawnione. Na marginesie, złożony środek zaskarżenia nie zawiera żadnej konkretnej argumentacji podważającej stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że właściwym trybem postępowania winien być ten z art. 48, a nie z art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że analizowana podstawa kasacyjna została błędnie skonstruowana. Kwestionowanie wyroku oddalającego sprzeciw wymagało powiązania ww. przepisów z art. 151a § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bądź z art. 151a § 1 p.p.s.a., jako przepisu, w oparciu o który, w ocenie strony skarżącej, zasadne było uwzględnienie sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.