II OSK 2099/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 835/10 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od W. M. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 835/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2009 r. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W 1997 r. inwestorzy Z. M., W. P. i P. F. przystąpili do wykonywania robót budowlano-remontowych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w Ł. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak pozwolenia na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 1997 r. wstrzymał wykonywanie powyższych robót remontowych, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 30 września 1997 r. niezbędnych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja ta stała się ostateczna. W dalszej kolejności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził miedzy innymi nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 1997 r. w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie, kolejny raz rozpatrując sprawę (w sprawie dwukrotnie orzekał WSA w Rzeszowie: wyrok z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2463/02 oraz wyrok z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 430/07), decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na inwestorów prowadzących w 1997 r. roboty budowlane przy przedmiotowym budynku handlowym. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że status strony otrzymały nowe osoby pochodzenia żydowskiego, które są wykazane jako współwłaściciele nieruchomości, lecz nie były inwestorami. Jednak na cele niniejszego postępowania odstąpiono od czynności mających na celu ustalenie miejsca pobytu osób nieobecnych. Organ wyjaśnił również, że art. 51 Prawa budowlanego przewiduje różne sposoby prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej. Pierwszy z nich wskazany w art. 51 w ust. 1 pkt 1 ma miejsce, gdy występuje brak możliwości naprawy – nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami, co skutkuje nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych bądź orzeczeniem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż roboty te są zakończone. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego, nawet wówczas gdy wykonane roboty budowlane były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. O projekcie budowlanym (zamiennym) mowa jest bowiem wyłącznie w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie tylko w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu jedynym rozwiązaniem w przedmiotowej sytuacji jest wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków. Konkludując organ wskazał, że w przedstawionej ekspertyzie technicznej zawarta jest informacja, że obiekt pod względem konstrukcyjnym znajduje się w dobrym stanie technicznym, za wyjątkiem więźby dachowej, która wymaga remontu, lecz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym budynku samowolnie wykonano szereg robót budowlanych oraz zmieniono przeznaczenie jego pomieszczeń. Wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga o losach robót budowlanych wykonanych samowolnie w 1997 r. przez Z. M., W. P. oraz P.F. - w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą Przedsiębiorstwo [...] spółka cywilna z siedzibą w Ł. – polegających na wzmocnieniu ściany północnej poprzez wykonanie ściąg stalowych, uzupełnieniu ubytków w sklepieniu ceglanym łukowym oraz tynkach, odkopaniu i zabezpieczeniu piwnicy, zmodernizowaniu instalacji wod.-kan. i elektrycznej. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wykonaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego tj. zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podniósł również, że w przedmiotowej sprawie obowiązuje wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 1997 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy należało rozważyć wydanie jednej z trzech decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu, obowiązującym w dacie orzekania. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, stwierdzając, że w sprawie tej nie ma podstaw do nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i właściwe jest wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia tych obowiązków. Wskazał także, że roboty budowlane, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie wychodziły poza obrys budynku, a więc nie naruszyły interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ wskazał, że współwłaścicielami działki nr [...] położonej w Ł. są osoby wyszczególnione w wypisie z rejestru gruntów, w tym osoby pochodzenia żydowskiego. Wyjaśnił, że z innego postępowania prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji wynika, że nie można ustalić miejsca pobytu osób pochodzenia żydowskiego wyszczególnionych w wypisie z rejestru gruntów, organ pierwszej instancji poczynił w tym względzie wszelkie możliwe starania. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nie stanowi naruszenia prawa odstąpienie organu pierwszej instancji od czynności mających na celu ustalenie na potrzeby niniejszego postępowania miejsca pobytu osób nieobecnych, którzy wprawdzie są wykazani jako współwłaściciele nieruchomości, ale nie byli inwestorami. Zdaniem organu odwoławczego jest to brak niezawiniony ani przez stronę, ani przez organ, tak więc nie może stanowić przeszkody w zakresie prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego organ wskazał, że postępowanie, które zostało rozstrzygnięte zaskarżoną decyzją dotyczy tylko robót budowlanych wykonanych przy budynku w 1997 r., natomiast sprawa robót budowlanych wykonanych w terminie późniejszym oraz samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie organ stawierdził, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożył W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że osoby narodowości żydowskiej – wykazane w wypisie z ewidencji gruntów jako współwłaściciele nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane będące przedmiotem postępowania – mają przymiot strony, a nie były w żaden sposób reprezentowane w postępowaniu administracyjnym. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby osoby te zmarły. Tak więc zdaniem sądu nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości procesowe w zakresie zapewnienia udziału w sprawie osób narodowości żydowskiej, których miejsce pobytu nie jest znane. W ocenie sądu dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", nie ma znaczenia to, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie, ani to czy strona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zaskarżyła decyzję kończącą to postępowanie do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo NSA sąd wskazał, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wynika, że w każdym przypadku naruszenia przez organy prawa przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 oraz art. 145a § 1 K.p.a. sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym z uwagi na zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż organy nie wykorzystały prawnych możliwości zapewnienia wszystkim współwłaścicielom nieruchomości udziału w postępowaniu administracyjnym, sąd pierwszej instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny zwrócić się do właściwego sądu opiekuńczego o ustanowienie kuratora dla osób będących współwłaścicielami nieruchomości, na której bez wymaganego pozwolenia prowadzone były roboty budowlane, a których to osób miejsce pobytu nie jest znane i przeprowadzić postępowanie zapewniając ustanowionemu w trybie art. 184 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), kuratorowi możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ - Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2009 r., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny prawnej sprawy oraz wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej nie tylko pod względem formalnoprawnym, ale i merytorycznym. W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że uznanie, iż osoby narodowości żydowskiej - współwłaściciele budynku, w którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, nie były reprezentowane w postępowaniu administracyjnym, nie uprawniało sądu pierwszej instancji do przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ zauważył, że w prowadzonym postępowaniu nie było możliwości ustalenia miejsca pobytu ww. osób, a brak udziału ich w postępowaniu jest brakiem niezawinionym przez organ i nie mógł stanowić przeszkody w zakresie tego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem organu do wznowienia postępowania administracyjnego z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. niezbędny jest, obok braku udziału w postępowaniu określonego podmiotu bez jego winy, także wniosek tego podmiotu o wznowienie postępowania z tej przyczyny. Wniosek taki jest niezbędny, ponieważ w myśl art. 147 K.p.a. dopiero on warunkuje wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wówczas aktualizuje się obowiązek sądu do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast wniosku o wznowienie postępowania, który pochodziłby od uprawnionego podmiotu. Wykluczone jest więc w ocenie organu automatyczne uchylenie decyzji w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony w postępowaniu administracyjnym, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy, tzn. osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak więc zarzut pochodzący od skarżącego, że osoby pochodzenia żydowskiego nie brały udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie mógł być uwzględniony przez sąd. Organ powołując się na wyroki NSA: z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/08 stwierdził, że ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Ponadto sąd w rozpoznawanej sprawie nie podjął czynności wskazanych w art. 110 P.p.s.a., a zatem w ocenie organu nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego zostały wydane decyzje organów nadzoru budowlanego, dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. W. M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną organu, wnosząc o jej oddalenie w całości. W jego ocenie uchylenie przez sąd zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego było celowe i zasadne. Wskazał bowiem, że organy te od kilku lat podejmują działania mające na celu zalegalizowanie samowoli z naruszeniem praw współwłaścicieli i stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2009 r., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż organy nie wykorzystały prawnych możliwości zapewnienia wszystkim współwłaścicielom nieruchomości udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko powyższe nie jest trafne, bo w okolicznościach sprawy brak było powodu do uchylenia decyzji na tej podstawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest wprawdzie pogląd upatrujący przyczyny uchylenia decyzji w każdym wypadku objętym dyspozycją przepisu art. 145 § 1 K.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana tam podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia dojść może z urzędu czy na wniosek oraz bez względu na fakt, czy wniesiono podanie o wznowienie postępowania. Zdaniem autorów tego poglądu kwestia inicjatywy osoby mogącej być stroną, a pominiętej przez organ, w sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dla bytu przesłanki uchylenia decyzji nie ma znaczenia, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a nie rozgranicza podstaw wznowienia na mogące prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu albo na wniosek i nie uzależnia jej istnienia od owej inicjatywy. Dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednak stanowisko, które przyjmuje, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 228/12, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11, z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07 i z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08). Podzielić należy pogląd, że zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy. Przesłanka polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy zatem czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, czy ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą w tej kwestii zastępować strony i wnosić zarzut, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. W rozpoznawanej sprawie brak jest wniosku wskazującego na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, który pochodziłby od uprawnionego podmiotu. Uznanie zatem, że osoby narodowości żydowskiej - współwłaściciele budynku w którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, nie były reprezentowane w postępowaniu administracyjnym, nie uprawniało sądu pierwszej instancji do przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.