II OSK 210/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 800/14 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 września 2010 r. nr XXXV/414/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Karwowo w gminie Kołbaskowo oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 listopada 2014 r. oddalił skargę Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 września 2010 r. nr XXXV/414/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Karwowo w gminie Kołbaskowo. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski składając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z 29 września 2010 r. domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały z uwagi na naruszenie art. 14 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Organ nadzoru zauważył, że z Prognozy Skutków Finansowych uchwalenia planu miejscowego w pkt 3.1 wynika, iż koszty związane z opracowaniem kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obr. Karwowo poniósł inwestor. Również w treści protokołu z posiedzenia Komisji Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy Kołbaskowo z 17 września 2007 r. podano, że to B. i K. R. z Karwowa złożyli wniosek o możliwość opracowania planu miejscowego dla części miejscowości Karwowo na własny koszt. Nadto pismo Wójta z 7 kwietnia 2014 r. wskazuje, że koszty przygotowania projektu uchwały dla działki Nr [...] obręb Karwowo zostały pokryte przez właścicieli terenu, a koszty administracyjne, korespondencji i ogłoszeń prasowych pokryła Gmina Kołbaskowo. Powyższe, w ocenie Wojewody, prowadzi do konkluzji, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 września 2010 r., zainicjowana została przez właścicieli nieruchomości objętych tymże planem, a nie przez organy Gminy, co przesądza o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 4 u.p.z.p. Gdyby bowiem takiej inicjatywy ze strony właścicieli nieruchomości nie było, w szczególności dotyczącej wydatkowania na ten cel własnych środków finansowych, do uchwalenia przedmiotowego planu mogłoby nie dojść. Uzasadniając naruszenie zasady sporządzania planu, wyrażonej w art. 21 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje realizacji celu publicznego, a zatem nie było możliwe pokrycie, choćby w części, kosztów sporządzenia planu przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a z założenia nie można sobie "kupić" prawa. Zastrzeżenie przez prawodawcę, iż zobowiązanymi do poniesienia kosztów sporządzenia planu są podmioty reprezentujące władzę - budżet państwa oraz budżet samorządów ma na celu uniknięcie w toku procedury sytuacji, w której to podmiot zewnętrzny, np. właściciel nieruchomości objętych planem, mógłby wpływać poprzez jego finansowanie na sposób zagospodarowania własnych nieruchomości. Sytuacja, w której inwestor (właściciel nieruchomości) dysponujący odpowiednimi środkami finansowymi, pozwalającymi na pokrycie kosztów przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak w omawianym stanie faktycznym - zainteresowany uchwaleniem planu i co za tym idzie zmianą sposobu użytkowania i zagospodarowania swoich nieruchomości w celu realizacji zamierzonej przez niego inwestycji, ponosi choćby w części koszty sporządzenia planu, prowadzi do jego uprzywilejowania. To z kolei, zdaniem strony, w oczywisty sposób narusza przepis art. 21 ust. 1 powołanej ustawy oraz fundamentalną zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kołbaskowo wniosła o jej oddalenie wskazując, że Wojewoda myli inicjatywę uchwałodawczą w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z inicjatywą uchwałodawczą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa mieszkańców wniesiona [...] września 2007 r. dotyczyć mogła uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały z dnia 24 września 2007 r. nr IX/109/07, która nie jest przedmiotem skargi. Niewątpliwie inicjatywa uchwałodawcza, w rozumieniu wniosku formalnie inicjującego projekt uchwały, przysługuje wyłącznie określonym organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna, jednakże z treści art. 31 ust. 1 ustawy nakazującego prowadzenie rejestru wniosków o sporządzenie lub zmianę planów miejscowych, w oczywisty sposób wynika prawo każdego podmiotu do wnoszenia niewiążących organy gminy wniosków dotyczących przystąpienia do sporządzenia lub zmiany planu. Również okoliczność, że koszty sporządzenia planu miejscowego poniosła osoba zainteresowana jego uchwaleniem nie może, zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowić podstawy do uznania, że uchwała w sprawie uchwalenie planu miejscowego jest nieważna. Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik Wojewody okazał pismo Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz protokół z posiedzenia Komisji Planowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 17 września 2007 r. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z informacji o wynikach kontroli w przedmiocie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych przeprowadzonej przez NIK. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, odmawiając postanowieniem przeprowadzenia ww. dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie analizując obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do stanowienia przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokumentację planistyczną przekazaną Sądowi wraz ze skargą oraz dokumenty przedłożone na rozprawie, uznał skargę za nieuzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd przyznał, że w istocie w art. 14 u.p.z.p. jednoznacznie został sformułowany przepis odnoszący się do inicjatywy uchwałodawczej, lecz w zakresie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie wynika z niego, by poza wymienionymi w nim podmiotami (rada gminy lub organ wykonawczy gminy) inicjatywa ta przysługiwała innym osobom, chociażby tym, które są zainteresowane uchwaleniem planu na danym obszarze. Rozpoznawana sprawa dotyczy jednak uchwalenia planu miejscowego, nie zaś przystąpienia do sporządzenia planu, inicjatywa uchwałodawcza nie została zatem przekazana innemu podmiotowi, albowiem wszystkie obowiązki w tym zakresie, które ustawodawca przyznał w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organowi wykonawczemu gminy zostały wykonane przez ten podmiot. Dalej Sąd wyjaśnił, że w ustawie przewidziany został udział społeczeństwa w procesie uchwalania planu (art. 17), a nawet zgłaszanie w tym zakresie inicjatyw, co przewiduje art. 31 ust. 1. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. Pełnomocnik organu gminy na rozprawie stwierdził, że wniosek małżonków R., o którym mowa w protokole z posiedzenia Komisji Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Inwestycji i Rozwoju Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 17 września 2007 r. został w tym rejestrze najprawdopodobniej ujęty. Niezależnie od tego, Sąd uznał za nietrafne twierdzenie skarżącego o wykonywaniu przez B. i K. R. uprawnień przypisanych ustawowo w art. 14 u.p.z.p. organowi wykonawczemu gminy. Taka ocena udziału właścicieli nieruchomości położonej w Karwowie jest zbyt daleko idąca i nie znajduje oparcia w przedłożonych Sądowi dokumentach. W odniesieniu do zakwestionowanej przez Wojewodę okoliczności poniesienia przez małżonków R. kosztów opracowania dokumentacji planistycznej Sąd zauważył, że w świetle art. 21 ust. 1 u.p.z.p., taki stan rzeczy nie oznacza, by naruszona została ustawowo określona zasada finansowania planu. Przepisu art. 21 ust. 1 nie należy odczytywać jako braku zgody ustawodawcy na partycypowanie, np. w formie darowizny na rzecz gminy, w kosztach sporządzania planu przez inny podmiot. Przepis ten wskazuje, że gmina sama będąc zobowiązana do ponoszenia kosztów nie może domagać się, np. od właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem, ponoszenia i pokrywania kosztów związanych ze sporządzeniem planu. Wyjątek stanowią uregulowania zawarte w art. 21 ust. 2 u.p.z.p. Pokrycie kosztów sporządzania planu przez inny, aniżeli wskazany w art. 21 ust. 1, podmiot jest wewnętrzną sprawą gminy i w sytuacji zachowania procedury planistycznej nie stanowi podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Wojewodę, wskazujące na naruszenie przytoczonych w skardze przepisów prawa, są nieuzasadnione, zaś te, które odnoszą się min. do "kupowania" prawa, wyeliminowania takich sytuacji, jaka miała miejsce przy podejmowaniu tej uchwały w Kołbaskowie czy zminimalizowania ryzyka nieuczciwego lobbingu, mają charakter hipotetyczny i nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Ocena powyższych twierdzeń wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Zachodniopomorski podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 14 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że podjęcie inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może należeć do podmiotów innych niż określone w ww. przepisie; b) art. 21 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten "określa co do zasady", że koszty planu obciążają budżet gminy, w związku z czym uznanie, że istnieją inne możliwości sfinansowania planu, w sytuacji gdy ww. przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i w pełni określa zasady finansowania planu. II. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 148 § 1 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy lub też błędną jego ocenę. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Gminy na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że przepis art. 14 ust. 4 u.p.z.p. jest precyzyjnie sformułowany, nie pozwalając na przyjęcie, że inicjatorem podjęcia uchwały w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści może być inny niż gmina podmiot. W ocenie Wojewody równie precyzyjny w swych sformułowaniach jest art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., określający zasadę ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było poniesienie kosztów przez inny niż gmina podmiot lub osoby, które mają interes w tym, aby ten plan miejscowy został uchwalony. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest bowiem zadaniem własnym gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Kołbaskowo wniosła o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 14 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że podjęcie inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu może należeć do podmiotów innych niż określone w ustawie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powołany przepis odnosi się stricte do uchwały inicjującej postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie prawne tej uchwały jest takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Z uwagi na charakter postępowania planistycznego, w którym poszczególne elementy procedury powinny zostać kolejno dochowane, dokonując kontroli procedury zwieńczonej uchwaleniem miejscowego planu nie sposób pominąć znaczenia prawidłowości podjęcia uchwały intencyjnej. Z tego względu należało przyjąć, że zarzut wadliwości uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego pozostaje w granicach rozpoznawanej przez sąd sprawy, której przedmiotem jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to okazało się niezbędne celem rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 14 ust. 4 u.p.z.p., który jednak okazał się nietrafny. Należy zauważyć, że planowanie miejscowe jest fakultatywne, plany miejscowe gmina sporządza wedle potrzeb. Na aktywność organów gminy w tym zakresie mogą wpływać głosy płynące od członków społeczności lokalnej, które niejednokrotnie dostarczać będą wiedzę o istnieniu dotychczas niezauważonych przez organ potrzeb. Nie znaczy to jednakże, że w takim przypadku - o ile dojdzie do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu - inicjatywa podjęcia uchwały nie będzie przypisana radzie gminy. Ostatecznie to bowiem rada, w oparciu o zgromadzone materiały, zdecyduje o prowadzeniu prac nad regulacjami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy informacja o tym, że B. i K. R. z Karwowa złożyli wniosek o możliwość opracowania planu miejscowego dla części miejscowości Karwowo na własny koszt, nie osłabia roli rady gminy i nie może skutkować przyjęciem, że inicjatywa uchwałodawcza pochodziła od podmiotu, w świetle art. 14 ust. 4 u.p.z.p., nieuprawnionego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. Istotnie zatem gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów, poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 np. przez właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu, czy też przez inne osoby fizyczne lub prawne zainteresowane sporządzeniem planu. Natomiast już dobrowolne częściowe pokrycie tych kosztów przez inny podmiot, czy osobę fizyczną, tak jak miało to miejsce w zaistniałej sytuacji, jest kwestią wewnętrzną gminy i w tej sytuacji, gdy procedura planistyczna została zachowana, nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały. Warto podkreślić, że zaprezentowany tu pogląd dał się już wcześniej zaznaczyć w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 996/12 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 799/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie zatem przez Gminę Kołbaskowo przy opracowywaniu projektu planu miejscowego ze środków finansowych przekazanych przez osoby fizyczne będące członkami lokalnej społeczności, nie może świadczyć o naruszeniu art. 21 ust. 1 u.p.z.p. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 148 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie znajdował, ani też nie mógł znajdować zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stanowi on bowiem podstawę do uchylenia przez sąd aktu nadzoru na skutek rozpoznania skargi jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej zaś sprawie organ nadzoru, wobec upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, złożył skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.