II OSK 2120/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1680/17 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1680/17 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] maja 2015 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W., przeprowadził oględziny terenu położonego w W. pomiędzy budynkami przy ulicy [...] i [...], w następstwie czego organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy parkingu wraz ze szlabanem umożliwiającym wjazd na jego teren. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz.1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego nowego parkingu oraz szlabanu. Na skutek odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu niewyjaśnieni wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Również kolejną decyzję o rozbiórce z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, uchylił organ odwoławczy (decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r.) przekazując sprawę po raz drugi do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu [...] września 2016 r. oraz dołączeniu akt sprawy dotyczącej budowy w 1967 r. obiektów na terenie nieruchomości, na której znajduje się parking i szlaban, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowalnymi, zaopiniowaną przez rzeczoznawcę od spraw przeciwpożarowych, - zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. organ zawiesił postępowanie celem umożliwienia skarżącej wystąpienia z wnioskiem i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które zostało podjęte w dniu [...] lutego 2017 r. po ustaleniu, że taki wniosek nie został złożony. Po stwierdzeniu zaś nieprzedłożenia wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] organ na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy, nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego nowego parkingu oraz szlabanu. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca podnosząc zarzuty niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, braku wezwania do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie, przede wszystkim zaś nieuwzględnieniu, że parking powstał przed wejściem w życie ustawy, a prace dokonane w okresie obowiązywania ustawy nie stanowiły budowy parkingu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie wykonano jednak 16 miejsc postojowych, parking powstał na istniejącym od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku utwardzonym placu manewrowym. Skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na oznaczeniu poszczególnych miejsc postojowych (wymalowaniu linii rozdzielających) oraz zamontowaniu szlabanu ograniczającego dostęp na teren powstałego parkingu. Z uwagi na liczbę miejsc parkingowych i lokalizację nowego parkingu inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dostrzegł, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] grudnia 1967 r. udzieliło skarżącej pozwolenia na budowę trzech zespołów boksów garażowych na terenie przedmiotowej nieruchomości, a w dniu [...] kwietnia 1969 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tych garaży. W dokumentacji budowlanej nie odniesiono się do utwardzenia placu manewrowego, na którego istnienie powołuje się skarżąca. Tymczasem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami utwardzenie placu wymagało pozwolenia budowlanego. Analiza wniosku o pozwolenie na budowę zespołu boksów garażowych i dokumentacja techniczna nie potwierdza legalności wykonania utwardzonego placu jako urządzenia budowlanego wchodzącego w skład inwestycji. Przedmiotowy plac manewrowy został ujęty na mapie do pozwolenia na budowę, jednak nie jako obiekt przewidziany do budowy, a takim obiektem był jedynie zespół boksów garażowych. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli samowola budowlana jest ciągiem zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. W rozpatrywanej sprawie pierwotna część obiektu powstała przed wejściem w życie ustawy, tj przed dniem 1 stycznia 1995 r., jednak wykonywanie kolejnych robót budowlanych (wykonanie linii oddzielających poszczególne miejsca postojowe oraz zamontowanie szlabanu) miało miejsce po 2010 r., co uzasadnia stosowanie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji ponawiając zarzuty wyartykułowane w odwołaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dotychczasową argumentacją wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r. przedstawił na wstępie kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie odnosząc się do podstawowego zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy stwierdził, że wykładnia przyjęta przez skarżąca jest nietrafna. Przepis ten jest przepisem o charakterze intertemporalnym, odnoszącym się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i tylko do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1961 r. nie znajdą zastosowania. Chociaż utwardzenie placu, na którym obecnie znajduje się nowy parking wraz ze szlabanem miało miejsce w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, to jednak dalsze czynności w postaci wygrodzenia miejsc parkingowych oraz posadowienia i zainstalowania szlabanu miały miejsce już pod rządami obecnie obowiązującego prawa. Następnie Sąd nawiązał do ukształtowanego już pojęcia tzw. ciągu samowoli budowlanej, zgodnie z którym samowola budowlana jest ciągiem zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, a do oceny samowoli budowlanej jako procesu rozciągniętego w czasie należy stosować przepisy obowiązujące w chwili zakończenia samowolnych robót budowlanych (przywołano m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt: II OSK 782/06, LEX nr 336707). Pomimo więc, że w rozpatrywanej sprawie pierwotna część obiektu w postaci utwardzonego placu powstała przed wejściem w życie ustawy, to jednak wykonanie kolejnych robót budowlanych bez wymaganych prawem zezwoleń miało miejsce już po jej wejściu w życie aktualnie obowiązującego prawa budowlanego i z tego względu zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy. Podkreślił, że brak jest przesłanek by uznać, iż budowa parkingu zakończyła się z chwilą utwardzenia placu, a dalsze czynności miały charakter jedynie wykończeniowy, irrelewantny z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W konsekwencji Sąd przyjął, że zachodziły podstawy do stosowania art. 48 ustawy. Dalsze zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Przede wszystkim zebrano kompletny materiał dowodowy, w ramach podjętych czynności dokonano oględzin przedmiotu samowoli budowlanej, zebrano dokumentację odnosząca się do budowy zespołu boksów, dokonano pomiarów w zakresie wyznaczonych miejsc parkingowych, w tym odległości od budynków mieszkalnych. Za chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, pomimo braku rozstrzygnięcia wstępnego. Pierwszy przepis określa materialnoprawne przesłanki zawieszenia postępowania, drugi to przepis o charakterze procesowym, który wskazuje czynności, które organ ma obowiązek podjąć po zawieszeniu postępowania. Naruszenie drugiego przepisu nie podważa bezpośrednio przesłanki zawieszenia postępowania wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ zasadnie zawiesił postępowanie legalizacyjne w dniu [...] lutego 2017 r. umożliwiając skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednak skarżąca nie podjęła starań celem wykonania obowiązków nałożonych na nią zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy, w szczególności nie wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy nowego parkingu, stąd zachodziły podstawy do podjęcia postępowania. Nie można oczekiwać od organu, aby wyręczał inwestora i z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się art. 174 pkt 1 P.p.s.a., podniesiono jeden zarzut materialnoprawny, tj. naruszenia art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do przedmiotowego parkingu dla samochodów osobowych mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 i następne ustawy w sytuacji, gdy art. 103 ust. 2 ustawy stanowi, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organy przyjęły, że pierwotna część obiektu powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. na miejscu istniejącego od lat sześćdziesiątych utwardzonego placu manewrowego. Należało zatem uznać, że budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy. Wykonane w okresie obowiązywania ustawy prace polegające na wykonaniu linii wydzielających poszczególne miejsca postojowe nie wpłynęły na zmianę przeznaczenia obiektu, były to prace wykończeniowe, mające "funkcję organizacyjną". Sąd nie uwzględnił, że uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym już obiekcie. Pełnomocnik powołał się również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1034/16 (LEX nr 2480000), że wydzielenie miejsc parkingowych na utwardzonym parkingu i oznaczenie ich farbą nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, w tym podnoszących naruszenie przepisów określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Tym samym nie kwestionuje ona stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, co ze względu na przywołaną zasadę związania granicami skargi kasacyjnej powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjnej kontroli instancyjnej w tym zakresie. Nie może przynieść zamierzonego celu podjęta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próba zakwestionowania części ustaleń za pomocą jedynego zarzutu materialnoprawnego. W orzecznictwie ugruntowany od dawna jest bowiem pogląd, że zwalczenie podstawy faktycznej przyjętej w zaskarżonym wyroku następuje w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, określającej reguły w tym zakresie, nie zaś naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1037/15, LEX nr 2226863). Zatem jedyny zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego musi zostać rozważony w odniesieniu do faktów wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zostały podważone i nie mogą być objęte sporem, a nie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1642/15, LEX nr 2273217). Należy więc przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów, iż w związku z inwestycją polegającą na budowie trzech zespołów boksów garażowych, na realizację której wydane zostało w 1967 r. pozwolenie budowlane, na terenie działki nr [...] wybudowany został z cegły ceramicznej plac manewrowy i postojowy dla samochodów. Teren ten nie został objęty planem realizacyjnym, gdyż zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie przewidywał utwardzenia nawierzchni placu. Już po wejściu w życie ustawy na terenie tego placu wyznaczono liniami białymi miejsca postojowe dla 16 samochodów, przy wjeździe na teren placu zainstalowano automatyczny szlaban drogowy. Wykonanie tych prac zakończyło realizację inwestycji w postaci budowy parkingu dla samochodów osobowych o 16 miejscach postojowych. Tego rodzaju ustalenia skłoniły organy do przyjęcia, które Sąd również zaakceptował, że prace polegające na wyznaczeniu miejsc postojowych na terenie placu i oznaczeniu ich za pomocą białej farby oraz zainstalowaniu szlabanu umożliwiającego wjazd nie stanowiły samoistnych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, lecz kontynuację wcześniej rozpoczętej i niezakończonej inwestycji w postaci budowy parkingu (miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk włącznie). Skoro zaś roboty budowlane polegające na budowie tego parkingu zakończone zostały już w okresie obowiązywania ustawy zachodziły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w jej art. 48. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 103 ust. 2 ustawy należy stwierdzić, że ustawa, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. jako naczelną zasadę przyjęła bezpośrednie działanie nowego prawa. Zgodnie z jej art. 107 ust. 1 z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, 229, ze zm.), z zastrzeżeniem jedynie art. 103 ust. 2. Ten międzyczasowy przepis wyłącza stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że do wszystkich spraw, w tym do spraw będących w toku, z wyłączeniem jedynie materii uregulowanej w intertemporalnym przepisie art. 103 ust. 2 ustawy, zastosowanie znajdują przepisy nowego prawa. Jedyny zatem wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się więc do przepisu art. 48 ustawy i to tylko wówczas, gdy przed tym dniem budowa obiektu została zakończona lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy ma więc zastosowanie, jeżeli zdarzenie prawne objęte hipotezą tej normy miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z tych powodów nieusprawiedliwionym okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie odczytał treść i znaczenie normy prawnej wypływającej z zestawienia tych przepisów. Na taki kierunek wykładni omawianych przepisów wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, ONSA 2001 r. z. 4, poz. 143), pogląd taki wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95 (OTK 1996 r. nr 1 poz. 2). Brak również podstaw do upatrywania naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 ustawy przez zastosowanie tych przepisów. Sąd zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy umożliwiły skarżącej uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej, skoro po jej stwierdzeniu przystąpiły do tzw. czynności legalizacyjnych. Temu celowi służyło wszak zobowiązanie skarżącej do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48 ust. 3 ustawy. Skarżąca pomimo upływu wyznaczonego terminu, a następnie - już po podjęciu zawieszonego postępowania - do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wykonała obowiązku, gdyż nie przedłożyła żadnego z wymaganych w procesie legalizacyjnym dokumentów. Jednakże również i to zagadnienie znalazło się poza podstawami kasacyjnymi, stąd należało jedynie na nie zwrócić uwagę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.