II OSK 2123/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1533/10 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W. G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W. G., stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 11 maja 2006 r. W. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zezwalającej na wykonanie prac przy budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym w K. przy ul. K. [...], w zakresie jego adaptacji, przebudowy i rozbudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność wymienionej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek W. G., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał własną decyzję w mocy. Organ nadzoru wskazał, że w odniesieniu do budynku położonego przy ul. K. [...] w K. nie została odnaleziona decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Z dokonanych ustaleń wynika jedynie, że budynek ten został objęty wpisem w księdze rejestru pod nr [...] z adnotacją, iż obiekt przy ul. K. [...] wpisano do rejestru na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1937 r. Fakt dokonania tej adnotacji w księdze rejestru może uzasadniać, że w odniesieniu do zabytku została wydana decyzja wpisująca go do rejestru zabytków, nie jest to jednakże domniemanie prawne. W kolejnych aktach normatywnych regulujących ochronę zabytków brak jest bowiem przepisu, który nakazywałby uznawać, że obiekt, co do którego istnieje wpis w księdze rejestru zabytków, jest zabytkiem objętym tą formą ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r., jako wydana w odniesieniu do obiektu nie wpisanego do rejestru zabytków, w sposób rażący naruszyła art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Stwierdzając nieważność obu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga wniesiona przez W. G. jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż podniesione przez skarżącego. Uzasadniając sposób rozstrzygnięcia, Sąd I instancji zauważył, że do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. została dołączona kopia dokumentu z dnia [...] maja 2004 r. zawierającego oświadczenie wnioskodawcy o udzieleniu pełnomocnictwa radcy prawnemu J. L. Na przedstawionej kopii dokumentu zostało z kolei złożone oświadczenie radcy prawnego J. L. o udzieleniu upoważnienia radcy prawnemu M. S. do "występowania w sprawie". Powyższe oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 33 § 3 k.p.a., w związku z tym, że pełnomocnik skarżącego nie dołączył do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, ewentualnie sam nie uwierzytelnił odpisu udzielonego mu pełnomocnictwa. Odpis pełnomocnictwa został uwierzytelniony przez radcę prawnego M. S., co było - w obowiązującym wówczas stanie prawnym – jednak nieskuteczne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2009 r., III CZP 118/08, OSNC 2009/6/76). Z akt sprawy administracyjnej, jak wskazał Sąd, nie wynika, aby właściwy organ podjął wymagane czynności i doszło do uzupełnienia braków formalnych podania. Oznacza to, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu nadzorczym, pomimo iż podanie nie zostało podpisane przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika, co należy kwalifikować jako rażące naruszenie przez organ administracji art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r. sygn. III SA 417/00). Według Sądu I instancji, zmiana art. 33 § 3 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), nie doprowadziła do konwalidacji naruszeń Kodeksu zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 2010 r. Z art. 11 cyt. ustawy wynika jedynie, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się, do czasu zakończenia postępowania w pierwszej instancji, dotychczasowe przepisy w zakresie uwierzytelniania dokumentów. Oznacza to, że ocena zgodności z prawem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. powinna opierać się na dotychczasowym brzmieniu art. 33 § 3 k.p.a. Organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dostrzegł zatem wcześniejszego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. i wydał w sprawie ostateczną decyzję, pomimo iż podanie inicjujące postępowanie nadzorcze nie zostało podpisane przez stronę lub należycie umocowanego pełnomocnika. W konsekwencji doszło do rażącego naruszenia również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe udzielenie pełnomocnictwa, przykładowo, w sposób dorozumiany, a w szczególności poprzez niezaprzeczenie przez mocodawcę istnienia stosownego umocowania. Akcept milczący może być bowiem doniosły prawnie jedynie wówczas, o ile taki skutek wynika wprost z ustawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje jednocześnie w sposób bezpośredni lub pośredni, w odróżnieniu od Kodeksu postępowania cywilnego (art. 70 § 2, art. 401 pkt 2), możliwości potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, co należy mieć uwadze w przypadku ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie oraz przy ocenie skutków stwierdzonego uchybienia. Z tego powodu nie można podzielić stanowiska wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1433/06, iż dla oceny skutków nieprzedstawienia pełnomocnictwa może mieć znaczenie fakt podjęcia czynności przez stronę w toku postępowania administracyjnego przy jednoczesnym niezakwestionowaniu istnienia pełnomocnictwa lub potwierdzeniu dokonanych czynności. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym dotkniętym wadą, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do stanowiska przyjętego w powołanym wcześniej wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Ol 302/08, organ stwierdził, że z punktu widzenia skuteczności potwierdzenia czynności pełnomocnika przez mocodawcę nie ma znaczenia to, czy potwierdzenie nastąpiło przez wniesienie przez stronę odwołania osobiście w toku postępowania, czy też poprzez osobiste wniesienie skargi od decyzji organu II instancji. Skarżący W. G. w niniejszej sprawie nigdy nie podnosił zarzutu braku umocowania pełnomocników. Ponadto, przez własnoręczne podpisanie skargi do Sądu I instancji potwierdził wszystkie podjęte dotychczas czynności procesowe. Brak dołączenia do akt sprawy pełnomocnictw, w ocenie organu, nie jest rażącym naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania, a jedynie może stanowić "inne naruszenie przepisów postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie błędnie został oceniony wpływ jaki na prawidłowość czynności podjętych przez pełnomocnika wywarła zmiana przepisów w zakresie uwierzytelniania dokumentów wynikająca z powołanej wcześniej ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów. Za prawidłowe traktować należy stanowisko Sądu I instancji jedynie co do tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności w momencie wszczęcia postępowania nadzorczego obarczony był brakiem formalnym, który powinien był zostać uzupełniony przez pełnomocnika skarżącego. W sytuacji, gdy pełnomocnik (radca prawny M. S.) działał na podstawie tzw. pełnomocnictwa substytucyjnego, wykazanie umocowania wymagało bowiem przedstawienia pod rządami norm obowiązujących poprzednio, obok uwierzytelnionego odpisu dokumentu pełnomocnictwa substytucyjnego, także dokumentu pełnomocnictwa udzielonego osobie, która wystawiła pełnomocnictwo substytucyjne (radca prawny J. L.). Wątpliwości budzić musi jednak konstatacja Sądu I instancji wskazująca, że omawiany brak nie został konwalidowany wskutek zmiany brzmienia art. 33 § 3 k.p.a., która nastąpiła w toku postępowania odwoławczego. Znowelizowany przepis art. 33 § 3 k.p.a. dopuścił, by kwalifikowani pełnomocnicy byli upoważnieni nie tylko do uwierzytelniania odpisów udzielonych im pełnomocnictw, ale również odpisów innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Omawiana zmiana kodeksu postępowania administracyjnego weszła w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. i miała zastosowaniu w sprawach wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji (wykładnia a contrario art. 11 ustawy o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów). Postępowanie w niniejszej sprawie zakończyła decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle nowego brzmienia powołanego wyżej przepisu, przyjąć zatem należało, że w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez pełnomocnika substytucyjnego dokumenty prawidłowo uwierzytelniały udzielone mu przez skarżącego pełnomocnictwo. Pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu J. L. zostało bowiem uwierzytelnione w sposób zgodny z nowym brzmieniem art. 33 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne, jak przyjął Sąd I instancji, przeprowadzone zostało z naruszeniem powołanego wyżej przepisu. Wskazywaną przez Sąd I instancji wadliwość w zakresie uchybienia obowiązkowi uwierzytelnienia dokumentu pełnomocnictwa odnosić można było bowiem jedynie do postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. omawiana wada nie występowała. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego był jedynie zobowiązany rozważyć, czy naruszenie art. 33 § 3 k.p.a., do jakiego doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym było tego rodzaju, że wpływało na prawidłowość decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji, organ nadzoru nie miał podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., jeżeli ustalenia przyjęte w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywały, że podanie inicjujące postępowanie nadzwyczajne w relewantnym stanie prawnym (w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej) przestało być obarczone wadą. Funkcji postępowania odwoławczego nie można bowiem sprowadzić – jak przyjął Sąd I instancji – do ustalenia przez organ odwoławczy zgodności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. z prawem w sposób zakładający badanie zgodności rozstrzygnięcie z przepisami procesowymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Tak sformułowany pogląd jest bowiem uzasadniony tylko w przypadku, gdy ustawodawca w sytuacji zmiany przepisów procesowych w toku postępowania oparł się na zasadzie, że zdarzenia procesowe, które miały miejsce na wcześniejszym etapie postępowania powinny zostać poddane wyłącznie działaniu przepisów procesowych obowiązujących w czasie ich wystąpienia. Podstawową zasadą intertemporalną w zakresie stosowania przepisów postępowania jest zasada prymatu przepisów nowych (aktualnie obowiązujących w czasie trwania postępowania). W art. 11 ustawy o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów ustawodawca uznał, że w sprawach w toku dotychczasowe zasady uwierzytelniania udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa powinny zachować ważność jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji. W postępowaniu II-instancyjnym organ powinien natomiast stosować już nową regulację. Powyższe oznacza, że ustawodawca dopuścił, by prawidłowość już podjętych czynności z zakresu uwierzytelnienia dokumentów na etapie postępowania odwoławczego podlegała ocenie w oparciu o nowe brzmienie art. 33 § 3 k.p.a. Działaniu temu w stosunku do wadliwie podjętych przez pełnomocników procesowych czynności z zakresu uwierzytelnienia dokumentów można przypisać charakter szczególnej formy ich konwalidacji. W piśmiennictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że do usunięcia wadliwości czynności procesowej, obok jej powtórzenia w prawidłowy sposób, prowadzi również zmiana stanu prawnego, polegająca na zniesieniu niezachowanych wymagań co do tej czynności (por. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 186). Mając na uwadze, że poprzez konwalidację nieprawidłowo podjęta czynność staje się czynnością prawidłową nie od chwili jej konwalidacji, ale od dnia jej podjęcia, przyjąć należało, iż w rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miał podstaw do uznania, by wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2003 r., jak też pozostałe czynności procesowe podjęte przez pełnomocnika substytucyjnego skarżącego (m.in. złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) obarczone były wadliwością wskazaną przez Sąd I instancji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że brakowi dokumentu wykazującego w prawidłowy sposób umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony postępowania nie można automatycznie przypisywać charakteru uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mieć należy bowiem na uwadze, że sąd może dopuścić z urzędu dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), który wyjaśni kwestię udzielonego przez stronę pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. II OSK 767/06). W sytuacji dowiedzenia, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niepodjęcie przez organ wymaganych prawem czynności mających na celu usunięcie braku formalnego podania stanowi jedynie inne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej uwagi w zakresie, w jakim odnosiły się one do oceny czynności procesowych podjętych przez pełnomocnika skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.