II OSK 2135/17

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 259/17 w sprawie ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ścianek działowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. P. i T. P. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki ścianek działowych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] września 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2016 r. i nakazał T. P. rozbiórkę murowanych ścianek działowych wykonanych na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w J. oraz rozbiórkę stropu nad poddaszem. Organ wyjaśnił, że wykonana przebudowa w dacie jej wykonania, tj. w 2011 r., wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. T. P. wykonał roboty budowlane samowolnie, co obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie regulacji zawartych w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej p.b.). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, gdyż zostały one wykonane w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto organ podniósł, że inwestor wykonanych robót budowlanych nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest przesłanką uniemożliwiającą pojęcie postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. P. i T. P., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust 1 pkt 1 p.b. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nakazanie T. P. rozbiórki części obiektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał że naruszenie przepisów postępowania dotyczy przede wszystkim kluczowej według organu II instancji kwestii nieposiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wiążące jest według organu stanowisko właścicielki działki J. W., która zażądała doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W opinii Sądu, uszło uwadze organu odwoławczego, że jak wynika z akt działka nr [...] położona w J., gmina D., stanowiła współwłasność małżeńską K. W. i J. W. K. W. zmarł w 2014 r. Do spadku po K. W. z ustawy zostali powołani żona J. W. oraz córki L. B. i M. P. Według oświadczenia skarżącego T. P. sprawa nabycia spadku po K. W. została prawomocnie zakończona. Aktualnie toczy się postępowanie o dział spadku po zmarłym. Skarżący podał, że inwestorem przedmiotowej inwestycji był on wraz z teściem. Ścianki działowe zostały postawione jeszcze za życia teścia w celu wzmocnienia konstrukcji dachu. Wyjaśnił, że on płacił za wszystkie prace, a teść mu tylko pomagał. Sąd stwierdził, iż oznacza to, że T. P. posiada bezspornie zgodę żony, jak się okazało – współwłaścicielki nieruchomości – na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta oraz powstałe wątpliwości czy skarżący był wyłącznym inwestorem czy współinwestorem przedmiotowej nieruchomości pozwalają, w ocenie Sądu, na wniosek o wadliwych ustaleniach organów w niniejszej sprawie. W związku z tym za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego zastosowanie do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co przełożyło się na jej wynik. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 72 ust. 1 i § 77 ust. 1 i 2, § 79 ust. 1 i § 80 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych (przebudowy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w J. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. P. i T. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że niemożność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wynikała z faktu ich sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi. Okoliczność ta nie została w sprawie skutecznie zakwestionowana. Tak więc nawet gdyby inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie byłoby możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ administracyjny nie naruszył zatem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., bowiem to, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie było konieczności prowadzenia dalszych czynności w celu wyjaśniania tej kwestii. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. jest w tej sytuacji uzasadniony. Ustalony przez WINB stan faktyczny był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę samowolnie wykonanych ścianek działowych, a zatem stanowisko Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego zastosowanie do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy nie jest prawidłowe. Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżony wyrok nie uwzględnił faktu niezgodności wykonanych robót budowlanych z § 72 ust. 1, § 77 ust. 1 i 2, § 79 ust. 1 i § 80 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przyjmując w istocie, że jedynym powodem niemożności doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem był brak wykazania przez skarżącego w I instancji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 72 ust. 1 i § 77 ust. 1 i 2, § 79 ust. 1 i § 80 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zauważyć wypada, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, jakie były powody podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Niemniej jednak unormowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie zostały prawidłowo zastosowane, gdyż wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było podstaw do ich stosowania. W tym więc zakresie omawiany zarzut ma usprawiedliwione podstawy. Mając na względzie powyższe i uznając, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.