II OSK 2215/10

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/10 odrzucającego skargę B. K. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. odrzucił skargę B. K. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 20005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] w dwóch etapach. Jak wynika z akt sprawy, B. K. pismem z dnia 14 grudnia 2009 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała Radę Gminy Raszyn do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą Rady Gminy Raszyn z dnia 12 listopada 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.)- dalej u.z.p. przez nieuzasadnioną i bezpodstawną zmianę uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek której obszar stanowiący jej własność został wyłączony spod obecnej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym dokonano dyskryminującego ją wyłączenia z prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zakazu dyskryminowania (art. 32 ust. 2 Konstytucji). Skarżąca podniosła m. in., iż pominięcie jej nieruchomości w procedurze planistycznej skutkuje naruszeniem prawa własności – jest wynikiem woli nadużycia władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie, w dniu 14 grudnia 2009 r. B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. podnosząc identyczne zarzuty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Raszyn w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. wyjaśniła, iż w dniu 19 kwietnia 2001 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla terenów położonych we wsi Raszyn po zachodniej stronie [...]. W wyniku wniesienia skarg do sądu administracyjnego na szereg uchwał odrzucających zarzuty wniesione do projektu przedmiotowego planu, rada Gminy Raszyn w dniu [...] czerwca 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] w dwóch etapach. Po rozetapowaniu granice pierwszego etapu zostały objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Pozostała część II projektu planu, po rozpatrzeniu zarzutów i protestów, została wyłożona powtórnie do publicznego wglądu. W stosunku do zarzutu wniesionego przez Z. K. została podjęta uchwała Rady Gminy Raszyn nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odrzucająca zarzut do projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi Raszyn po zachodniej stronie Al. Krakowskiej". W wyniku skargi Z. K. na ww. uchwałę z [...] czerwca 2007 r., został wydany wyrok WSA w Warszawie oddalający przedmiotową skargę, od którego wniesiona została skarga kasacyjna. Dotychczas postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Dlatego też, Rada Gminy Raszyn uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. zmieniła uchwałę z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] w dwóch etapach w ten sposób, że dokonano dalszego rozetapowania – na trzy etapy. Działki stanowiące współwłasność skarżącej B. K. znalazły się w III części planu. Uzasadnieniem rozetapowania polegającego na wydzieleniu działek należących do skarżącej i umieszczeniu ich w III części planu był, zdaniem organu, sporny charakter przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowych działek. Organ podniósł, iż wbrew przekonaniu skarżącej jej działki są nadal przedmiotem dalszego trybu postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/10, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę B. K. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zaskarżona uchwała nie stanowi o prawach i obowiązkach skarżącej. Nie stanowi także, o wyłączeniu terenów obejmujących jej nieruchomości z procedury planistycznej, ustala jedynie obszary dla których sporządzone będą odrębne projekty planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem stanowi jedynie o niejednoczesnym sporządzaniu projektu planu. Zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...]" nastąpi w trzech etapach, stanowiących część I, część II i część III planu. Według załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały nieruchomości należące do skarżącej (działki nr. ew. [...]) znalazły się w wydzielonej III części planu. Oznacza to, że uchwała ta nie rozstrzyga o przeznaczeniu działek skarżącej w miejscowym planie a jedynie odsuwa w czasie takie rozstrzygnięcie. Procedura planistyczna w odniesieniu do działek skarżącej nadal trwa i dopiero uchwalenie planu obejmującego tereny tych działek przesądzi o funkcji i ich przeznaczeniu. Plan jako prawo miejscowe ma charakter wiążący a przyjęte w nim przeznaczenie działek skarżącej może naruszać jej interes prawny i może być kwestionowane w postępowaniu sądowym. Pismem z dnia 9 września 2010 r. B. K. złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/10 zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 p.p.s.a. poprzez wadliwe odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej pomimo, że ocena wskazanych przez skarżącą norm prawnych, których naruszenia dopatruje się w zaskarżonej uchwale oraz na czym polegać ma naruszenie jej interesu prawnego stanowi badanie i ocenę interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc stanowi merytoryczne rozpoznanie sprawy. Rada Gminy Raszyn w piśmie z dnia 28 września 2010 r. stanowiącego odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Analiza treści art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. Wprawdzie B. K. swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu, iż w wyniku uchwalenia tego aktu, nieruchomość stanowiąca jej współwłasność została wyłączona spod obecnej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej wskutek wyłączenia jej nieruchomości z procedury planistycznej, zaburzona jest przestrzeń architektoniczna, nie wiadomo co może znaleźć się na tym obszarze, jakie będzie przeznaczenie tego terenu. Skutkuje to też naruszeniem jej prawa własności. Słusznie zauważył Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała nie stanowi o prawach i obowiązkach skarżącej i nie stanowi o wyłączeniu jej nieruchomości z procedury planistycznej, ponieważ ustala ona jedynie obszary dla których sporządzone zostaną odrębne projekty planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 2 przedmiotowej uchwały "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...]" nastąpi w trzech etapach, stanowiących część I, część II i część III planu. Według załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały nieruchomości należące do skarżącej (działki nr. ew. [...]) znalazły się w wydzielonej III części planu. Powyższe oznacza, że B. K. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Raszyn z dnia [...] listopada 2009 r. natomiast posiada interes faktyczny w zaskrzeniu tej uchwały, przejawiający się w zainteresowaniu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmującego jej nieruchomości. Brak jest bowiem w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przepisu, który zabraniałby radzie gminy etapowej realizacji prac przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego bądź, by nakazywał dokonywanie zmian planu, stosownie do kolejności składanych wniosków przez osoby zainteresowane. Dlatego też, skarżąca nie mają legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jej działki, daje jej interes prawnym do zaskarżenia takiej uchwały, ponieważ przesądza ona o funkcji i przeznaczeniu jej działek. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.