II OSK 2222/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1075/17 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1075/17, oddalił skargę A. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dnia [...] czerwca 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u A. D. choroby zawodowej — przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, schorzenia wymienionego w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, oddalającego skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenie braku możliwości stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a chorobą cieśni nadgarstka u skarżącej wiązało się z rozpoznaniem u niej szeregu innych, pozazawodowych czynników i schorzeń, stanowiących uznane źródła powstawania takiej choroby. Ustalenie to nie zostało przy tym dokonane dowolnie przez organy sanitarne, lecz wynikało z treści jednoznacznych i zgodnych orzeczeń dwóch jednostek medycznych powołanych do diagnostyki chorób zawodowych. W uzasadnieniach tych orzeczeń przedstawiono szczegółowo ocenę stanu zdrowia skarżącej i uwzględniono cały materiał dowodowy. [...] Instytut Medycyny Pracy [...] orzekający jako jednostka II stopnia dokonał tej oceny po hospitalizacji skarżącej, poddaniu jej szeregu badaniom i konsultacjom specjalistycznym. W orzeczeniu wykazano wiele samoistnych schorzeń skarżącej, w tym konkretne zaburzenia określone jako czynniki ryzyka w zakresie powstania zespołu cieśni nadgarstka. Tym samym brak możliwości przyjęcia nawet "wysokiego prawdopodobieństwa" wynika z wiedzy medycznej uprawnionych lekarzy, która nie może być weryfikowana przez organy administracji. Sąd podkreślił, że sprawa choroby zawodowej A. D. pod postacią zespołu cieśni nadgarstka była wielokrotnie konsultowana w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, zarówno pod kątem dostarczanych przez stronę dokumentacji medycznej, jak również rodzaju wykonywanych czynności i zgłaszanych uwag. Do zadań jednostek orzeczniczych nie należy prowadzenie badań mających na celu ustalenie pozazawodowych przyczyn schorzenia. Jednostki te nie prowadzą diagnostyki w kierunku wskazania przyczyn choroby zdiagnozowanej u danego pacjenta, lecz badają, czy choroba może mieć etiologie zawodowa. Obie jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań rozpoznały u A. D. obustronny zespół cieśni nadgarstka, jednakże nie uznały jego zawodowej etiologii. Sąd podniósł, że rozpoznanie schorzenia widniejącego w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia choroby zawodowej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do stwierdzenia zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego konieczne jest spełnienie następujących warunków: fakt istnienia schorzenia widniejącego w obowiązującym wykazie chorób zawodowych u osoby zainteresowanej, praca w narażeniu na ruchy monotypowe oraz wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej, do l roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Istotą rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka jako choroby zawodowej jest wskazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z wiedzą medyczną uznanym sposobem wykonywania pracy mogącym skutkować powstaniem zespołu cieśni nadgarstka są czynności związane z wielokrotnie powtarzalnymi (monotypowymi) ruchami zginania i prostowania nadgarstków, odchyleniem łokciowym i promieniowym nadgarstka, chwytem pesetowym (chwytanie placami). O pracy monotypowej mówimy wtedy, gdy czynności powtarzają się w odstępach krótszych niż 5 minut, a częstotliwość powtarzania tych czynności jest większa niż 40 x 1 min., wtedy mięśnie nie mają możliwości odnowy swojej zdolności do skurczu. Zdaniem Sądu, organy administracji słusznie uznały, że w przypadku A. D. nie został spełniony warunek dotyczący narażenia na ruchy monotypowe podczas wykonywania czynności zawodowych. Czynności wykonywane przez A. D. w trakcie zatrudnienia były różnorodne i nie były równoznaczne z wyżej opisaną monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych. Sąd uznał, że kwestia narażenia zawodowego została wyjaśniona zarówno na etapie prowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego przez jednostki orzecznicze, jak również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z analizy sporządzonej na tę okoliczność oceny narażenia zawodowego wynika, iż A. D., nie wykonywała czynności powtarzalnych, monotypowych rozumianych jako ruchy jednorodne wykonywane przez większość zmiany roboczej, w wymuszonym tempie pracy, stwarzających warunki, w którym dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego, a w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka. Pojęcie monotypii obejmuje czynności powtarzane w krótkich odstępach czasu, jednostronnie przeciążające pewne grupy mięśniowe. Jednostki orzecznicze w swoich opiniach i opiniach uzupełniających, zgodnie podtrzymały w całości stanowisko wyrażone w wydanych orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u A. D. choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni nadgarstka (3 opinie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia: 17 lutego 2016 r., 19 września 2016 r., 21 listopada 2016 r. oraz 6 opinii Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia: 25 marca 2016 r., 12 maja 2016 r., 16 września 2016 r., 22 listopada 2016 r., 7 lutego 2017 r., 29 marca 2017 r.). Obie jednostki orzecznicze, pomimo rozpoznania schorzenia pod postacią cieśni nadgarstka, nie uznały jego zawodowej etiologii, wskazując na istnienie u A. D. czynników pozazawodowych. Sąd uznał trafność procedowania organów administracji, które w okolicznościach sprawy miały podstawy do oparcia rozstrzygnięcia na wydanych orzeczeniach lekarskich. Skargą kasacyjną A. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie nie spełnia warunków do stwierdzenia u niej choroby zawodowej, w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozpoznania u A. D. choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni nadgarstka; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W pismach z dnia 1 lipca 2020 r. i 21 sierpnia 2020 r. odpowiednio A. D. i [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1367) przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2017r. Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 2352 Kodeksu pracy. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Podkreślenia wymaga przy tym, że przepisy tego rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią opisanego wyżej orzeczenia w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących stwierdzonego u skarżącej schorzenia i jego przyczyn. Organ nie ma zatem prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Zaznaczyć przy tym należy, że związanie organu inspekcji sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest oczywiście tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki (w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia) o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: 1) poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; 2) kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); 3) poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych; 4) podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa powyżej, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2017r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. o braku podstaw do stwierdzenia u A. D. choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, została oparta - stosownie do wymogu z § 8 ust. 1 rozporządzenia - na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim na orzeczeniach lekarskich jednostek I i II szczebla, tj. na orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] (nr [...]) oraz orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy [...](nr [...]). Orzeczenia te są zgodne co do braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia. Jednostki medyczne dysponowały oceną narażenia zawodowego A. D., z której wynikał rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącą na zajmowanych stanowiskach pracy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania skarżącej z dnia 29 września 201 r. oraz liczne pisma [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy [...], stanowiące odpowiedzi tych jednostek na powstałe w trakcie prowadzonego postępowania wątpliwości organu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W świetle okoliczności tej sprawy nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie zarzucić orzekającym w sprawie organom niewłaściwego zastosowania art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy dawał bowiem podstawy do uznania braku podstaw do stwierdzenia u A. D. przedmiotowej choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, tj. schorzenia wymienionego w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych. W konsekwencji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. także zatem nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż spory o roszczenia ze stosunku pracy (art. 262 § 1 Kodeksu pracy) rozstrzygają sądy pracy, które posiadają uprawnienie do przeprowadzania dowodu z biegłych. Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się, zgodnie z art. 476 § 1 pkt 3 k.p.c., sprawy o odszkodowania dochodzone od zakładu pracy na podstawie przepisów o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Ostateczna decyzja administracyjna o braku podstaw do stwierdzenia u A. D. choroby zawodowej i niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zamykają skarżącej drogi dochodzenia odszkodowania z tytułu choroby zawodowej przed sądem pracy. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.