II OSK 2284/15

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1623/14 w sprawie ze skargi J. P. i C. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1623/14, oddalił skargę J. P. i C. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektów budowlanych. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: C. P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o dokonanie kontroli robót budowlanych na działce przy ul. H. 52 f., które jego zdaniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również przepisy techniczno-budowlane. PINB, po dokonaniu w dniu 9 listopada 2012 r. oględzin, stwierdził, że na spornej nieruchomości wykonano fundamenty pod wiatę, roboty zostały przeprowadzone legalnie, na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych dokonanego przez inwestora Jacka Wartę, właściciela nieruchomości. (Prezydent Katowic nie zgłosił sprzeciwu wobec robót objętych zgłoszeniem o czym poinformował inwestora pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r.) W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J. i C. P. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu PINB nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dotyczyło to zwłaszcza innych konstrukcji znajdujących się na działce inwestora. Jeśli bowiem uznać je za wiaty (altany) wówczas konieczne byłoby wszczęcie procedury legalizacyjnej. Skarga J. i C. P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2013 r., sygn. II SA/Gl 645/13. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nakazał J. W. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. H. [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nakazał inwestorowi zaniechanie robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Jednakże, na skutek odwołania złożonego przez inwestora Śląski WINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał, iż ten ostatni nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy budowana wiata ma pełnić funkcję zadaszonego miejsca postojowego. W takim przypadku musiałaby w pełni odpowiadać warunkom technicznym, jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z wątpliwościami, czy zrealizowany obiekt może być wykorzystywany jako zadaszone miejsce parkingowe, PINB w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]/14 (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) nakazał inwestorowi wykonanie trwałych zabezpieczeń przed parkowaniem pod wiatą samochodem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżących i po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego (w przedmiocie faktycznej funkcji wiaty wzniesionej przy ul. H. [...]) decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazał, iż związany jest kwalifikacją przedmiotowego obiektu budowlanego zawartą w wyroku z dnia 24 października 2013 r. (sygn. II SA/Gl 645/13), gdzie Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną toczącego się postępowania powinny być art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu wiata wzniesiona przy ul. H. [...] nie może być uznana za zadaszone miejsce parkingowe. Co za tym idzie, do konstrukcji tej, nie stosuje się przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym uznał, iż roboty były przez inwestora prowadzone legalnie (nie było wymagane pozwolenie na budowę) i umorzył postępowanie przed organem I instancji. J. i C. P. w skardze zarzucili naruszenie: - art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż prowadzono postępowanie w sposób powodujący naruszenie zaufania obywateli do organów władzy (poprzez zmienność ocen prawnych tej samej sytuacji faktycznej) oraz poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, gdy postępowanie w istocie nie stało się bezprzedmiotowe; - art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, - art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż budowa wiaty gospodarczej przy ul. H. [...] nie wymaga pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy na nieruchomości istniała już wiata śmietnikowa i wiata na przyłącza, - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nienakazanie rozbiórki wiaty, - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy należało orzec nakaz rozbiórki, - § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że wiata nie musi spełniać przewidzianych tam wymogów, - § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że zadaszone miejsca parkingowe mogą mieścić się w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawowym problemem koniecznym do rozstrzygnięcia w sprawie jest jednoznaczne ustalenie, jak w świetle prawa budowlanego należy zakwalifikować konstrukcję wzniesioną na nieruchomości położonej przy ul. H. [...] w Katowicach, określaną w aktach sprawy jako wiata gospodarcza, a w pismach składanych przez skarżących jako "zadaszone miejsce parkingowe". Ustawa Prawo budowlane nie definiują pojęcia "wiaty gospodarczej". Bez wątpienia nie stanowi ona budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, gdyż nie posiada przegród budowlanych oraz dachu. Wynika z tego, iż realizacja takiego zamierzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Do tego typu obiektów nie znajdą zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby wiata miała spełniać funkcje użytkowe budynku. W ocenie Sądu zbędne są rozważania, czy kilkukrotne zaparkowanie pojazdu pod zadaszeniem czyni z niego zadaszone miejsce parkingowe. Nie zmieni charakteru (i reżymu prawnego) wzniesionego obiektu okoliczność, iż właściciel nieruchomości zatrzyma się tam samochodem. Zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne. Odnosząc się do wskazanego w skardze problemu występowania "kilku wiat" na działce inwestora, Sąd uznał, że z protokołu oględzin i zebranej dokumentacji fotograficznej wynika, iż użycie w odniesieniu do powyższych "konstrukcji" określenia "wiata" jest zupełnie nieuzasadnione. Pierwsza z nich to obudowa skrzynki na przyłącza. Druga, to konstrukcja o wymiarach 1,37x0,91x1,28 służąca do przechowywania narzędzi ogrodniczych. Dalej Sąd uznał, że wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wykonana po dokonaniu zgłoszenia przez inwestora oraz otrzymaniu pisma organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku sprzeciwu. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem, że w kompetencjach organów nadzoru budowlanego nie mieści się rozstrzyganie sporów rodzinnych i sąsiedzkich oraz zaznaczył, że charakter zabudowy mieszkaniowej (jej gęstość) przy ulicy H. w Katowicach może faktycznie powodować konflikty sąsiedzkie. Jednakże ich rozwiązywanie nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. J. P. i C. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, tudzież rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż wiata była zadaszona oraz służyła jako zadaszone miejsce parkingowe (spełniała funkcję użytkową budynku), co wynika m.in. z dokumentów przedłożonych w ramach postępowania administracyjnego przed organami, a ponadto poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów z powyższego przepisu; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd zmienności poglądów prawnych organów administracji publicznych, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, co narusza zasadę zaufania oraz przekonywania. Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - art. 139 k.p.a., art. 151 oraz art. 145 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem złożonej skargi, podczas gdy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uzasadniał jej uwzględnienie; Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że budowa wiaty gospodarczej nie odbiega istotnie od warunków określonych w przepisach, w sytuacji gdy sporna wiata położona jest w odległości niniejszej niż 4 metry od sąsiedniej nieruchomości; - § 2 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że budowa wiaty nie odbiega istotnie od warunków określonych w przepisach, w sytuacji gdy wiata gospodarcza stanowiąca faktycznie zadaszone wydzielone miejsce postojowe do 4 stanowisk włącznie położona jest w odległości mniejszej niż 3 metry od sąsiedniej nieruchomości; - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i brak wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego - wiaty gospodarczej, które były prowadzone w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach; - art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że budowa spornej wiaty gospodarczej nie wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy na wspomnianej nieruchomości o powierzchni 202 m2 istniały już wiata śmietnikowa i na przyłącza, opisane przez inwestora we wniosku na zgłoszenie robót, oraz altana gospodarcza wybudowana na podstawie zgłoszenia robót z 2009 r. pominięta przez inwestora w przedmiotowym wniosku; - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania rozbiórki wiaty gospodarczej w sytuacji, gdy obiekt budowany jest bez "wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a sama budowa jest sprzeczna z postanowieniami uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"; - art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania rozbiórki wiaty gospodarczej, w sytuacji gdy obiekt budowany jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, a nadto jest sprzeczna z postanowieniami uchwały w sprawie m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Analiza akt sprawy wskazuje na prawidłowość ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku co do zrealizowania przez inwestora wiaty gospodarczej objętej zgłoszeniem, co do którego właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Z niespornych danych zawartych w materiale dowodowym wynika, że przedmiotowa wiata wykonana została z nieznacznymi odstępstwami od wymiarów podanych w zgłoszeniu, ale z zachowaniem podstawowych parametrów co do konstrukcji, usytuowania i powierzchni zabudowy do 25 m2. Konstrukcja przedmiotowego obiektu składającego się z lekkiego zadaszenia wspartego na słupach wykluczała zakwalifikowanie go jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych względów zasadne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że realizacja tego zamierzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przeciwna argumentacja strony skarżącej nie jest usprawiedliwiona, a powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ponieważ przedmiotem postępowania był obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego po stwierdzeniu zaistnienia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz garażem i przyległą do niego, powiązaną konstrukcyjnie wiatą. Nie jest zasadny zarzut powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd Wojewódzki pominął w stanie faktycznym, iż wiata była zadaszona oraz służyła jako zadaszenie miejsca parkingowego. Istotnym elementem wiaty jest właśnie zadaszenie, którego jednak nie można utożsamiać z dachem, stanowiącym element konstrukcyjny budynku wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadającego fundamenty. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym wyjaśniano, że wiata w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku (por. wyroki NSA z dnia: 15 kwietnia 2015 r., II OSK 1715/14; 7 listopada 2013 r., II OSK 1260/12; 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11). Dlatego Sąd Wojewódzki przyjmując, że sporny obiekt jest wiatą uwzględnił fakt, że jego elementem jest zadaszenie. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który wykluczył zastosowanie do przedmiotowego obiektu, będącego wiatą, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności regulacji § 12 ust. 1 pkt 2 dotyczącej sytuowania budynków na działce budowlanej oraz § 19 ust. 2 pkt 1 odnoszącego się do sytuowania na działce budowlanej wydzielonych miejsc postojowych. Skoro przedmiotem postępowania była wiata wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, zlokalizowana od strony frontowej budynku jednorodzinnego, to uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność parkowania samochodu nie mogła mieć wpływu na zakwalifikowanie samego obiektu, co następnie determinowało tryb procedowania. Mianowicie organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego miał obowiązek sprawdzić czy wykonane roboty budowlane naruszają przepisy prawa mające zastosowanie do przedmiotowej wiaty, a wobec niestwierdzenia potrzeby działań naprawczych był uprawniony uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy trafnie wskazał, że zadaniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wiązać się może z nałożeniem na inwestora określonych nakazów lub obowiązków. Bezprzedmiotowe jest natomiast kontynuowanie postępowania naprawczego, jeżeli organ stwierdzi, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przyjęcie w sprawie kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty, dla której wymagane było zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, jednocześnie wykluczało zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił wystarczająco z jakich przyczyn nie zaliczył do wiat innych obiektów znajdujących się na działce, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. Niezasadne w efekcie okazało się twierdzenie strony skarżącej, że przekroczony został limit powierzchni zabudowy, przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła być okoliczność, że w toku postępowania organ odwoławczy zmieniał ocenę prawną wyrażoną w kolejnych orzeczeniach. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że taka zmienność zapatrywań przyjmowanych w kolejnych rozstrzygnięciach nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a., ale nie stanowiło to uchybienia mogącego stanowić przesłankę do uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 139 K.p.a. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący, jako podmioty niebędące adresatami obowiązków nałożonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego nie mogły powoływać się na zakaz reformationis in peius. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił natomiast żadnej argumentacji nawiązujących do wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, co sprawia że ocena dotycząca wykładni i zastosowania w sprawie art. 139 K.p.a. nie została skutecznie podważona. Końcowo podkreślić należy, że stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany jej podstawami. Tym samym kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może odnosić się tylko do tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też naruszenia przez Sąd Wojewódzki tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazać trzeba, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu w całości postępowania przed organem pierwszej instancji podjęta została właśnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W efekcie poza merytoryczną weryfikacją pozostała cena, czy w prowadzonym przed organami postępowaniu spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W rezultacie skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.