II OSK 2303/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2005/15 w sprawie ze skargi A.W., E.B., G.C. i Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2005/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W., E.B., G.C. i Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą "[...]", na działkach nr [...] i [...]w obrębie [...] gmina [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniósł A.W. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] Wojewoda Lubuski odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zdaniem organu przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnoście zaś zarzutu naruszenia art. 7 i 10 k.p.a., organ ten wyjaśnił, że z pisma Starosty Z. z dnia 14 lipca 2014 r. wynika, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i o przysługującym im prawie wypowiedzenia się. Dodał także, iż ewentualne naruszenie ww. przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A.W., G.C., EB. i Z.W. Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Z. nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie uchybiono wymaganiom co do wysokości wieży, skrajnego punktu łopaty śmigła, minimalnym odległościom od granicy pasów drogowych dróg gminnych oraz należących do gminy, ustaleń co do mocy jednej elektrowni wiatrowej oraz linii zabudowy i dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych wg załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał także, że z decyzji środowiskowej wynika wprost, że nie przewiduje się przekroczeń hałasu. Izofona 45 dB obejmuje tereny niezabudowane, co wynika ze znajdującego się w aktach opracowania graficznego. Poza jej zasięgiem pozostają zabudowania zagrodowe. Dalej organ podkreślił, że podjęcie decyzji objętej wnioskiem poprzedzało wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz inne prawem wymagane uzgodnienia, opinie czy pozwolenia. Inwestycja jest też zgodna z warunkami technicznymi o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wnieśli wszyscy odwołujący się, zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 159 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu w sprawie organ nadzorczy prawidłowo ustalił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. zezwalająca na budowę elektrowni wiatrowych nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że nietrafny jest zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie studium, gdyż inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy – decyzja Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2014 r. i decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia – decyzja Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r. zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzje te są ostateczne i wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a projekt budowlany jest z nimi zgodny. Natomiast kwestia toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji. Dalej Sąd dodał, że projekt jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz zaświadczenia i informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku oceny zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a jej ocena nie może się odbywać w tym postępowaniu. Konkludując Sąd uznał, że zarzuty skarżących nie dotyczą okoliczności stanowiących rażące naruszenie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący Z.W., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie z urzędu możliwości uchylenia decyzji na jednej z podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (czyli niezastosowanie żadnego z trybów określonych w lit. a, b, c tego punktu), a zbadanie jedynie przesłanek do stwierdzenia nieważności skarżonych decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; 2/ przepisów postępowania, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie decyzji Wojewody Lubuskiego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia Wojewody Lubuskiego oraz niespójność treści uzasadnienia z sentencją wyroku, co powoduje, że kontrola kasacyjna wydanego rozstrzygnięcia jest w zasadzie niemożliwa; 3/ przepisów postępowania, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; 4/ przepisów postępowania, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli decyzji i postanowienia Wojewody Lubuskiego oraz "decyzji GINB wydanych w I i II instancji", 5/ prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestionowanie prawidłowości oceny zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku mogłyby odnieść zamierzony skutek tylko w postępowaniu zwykłym, więc jest to niedopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności; 6/ prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 159 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że "bez znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji pozostaje okoliczność toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji i decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r. (zmienionej decyzją Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2013 r.) ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia" – jeżeli "kontrolowaną decyzją" w tym akapicie jest decyzja Starosty Z.; 7/ prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 159 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że "bez znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji pozostaje okoliczność toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji i decyzji Burmistrza L. z dnia [...] marca 2011 r. (zmienionej decyzją Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2013 r.) ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia" – jeżeli "kontrolowaną decyzją" w tym akapicie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub decyzja Wojewody Lubuskiego; 8/ prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z wymaganiami określonymi w środowisku; Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Przy piśmie z dnia 14 października 2016 r. [...] sp. z o.o. złożyła pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną", w którym wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z niedopatrzeniem się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do § 1 ww. przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, podkreślić należy, iż podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący upatruje w niezbadaniu przez Sąd pierwszej instancji przesłanek do zastosowania którejś z norm art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo takiego obowiązku. Formułując powyższy zarzut skarżący nie wskazał jednak jakiego to konkretnego naruszenia prawa – materialnego (lit. a), dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) czy innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c) – dopuścił się organ odwoławczy, a czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, a co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Samo zanegowanie wywiązania się przez ten Sąd z obowiązku kontroli jest niewystarczające. Konieczne jest bowiem wykazanie, jakich to konkretnie uchybień dopuścił się organ, a czego nie dostrzegł Sąd. Dodać przy tym trzeba, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych wad prowadzonego postępowania, co legło u podstaw oddalenia wywiedzionej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm art. 141 § 4 p.p.s.a w sposób opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w sposób opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a także art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 (podstawa kasacyjna zawarta w pkt 4). Zdaniem skarżącego uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowienia Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a jedynie skupia się na kwestii słuszności niestwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest także, w ocenie skarżącego, pełnej kontroli ww. aktów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób dostateczny. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd przedstawił również motywy jakimi się kierował uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, mając na uwadze, że przedmiotowa decyzja została wydana w szczególnym trybie jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Natomiast to, że Sąd nie odniósł się do postanowienia Wojewody Lubuskiego odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, jak oczekiwała tego strona skarżąca, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Dodać przy tym trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a jedynie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 26.02. 2014 r. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 28.12.2018 r. II OSK 873/17). Tymczasem w niniejszej sprawie takiego wykazania brak. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również sprzeczności sentencji kontrolowanego wyroku z jego uzasadnieniem. Prawidłowo bowiem Sąd ten wskazał, iż skarga została wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Na gruncie tej sprawy zastosowanie miał przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, za wyjątkiem tam wskazanym. A zatem na drodze postępowania przed sądem administracyjnym mogą być zaskarżone wyłącznie decyzje ostateczne po wyczerpaniu toku instancji. To ograniczenie wynika z zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., który ma pierwszeństwo przed zasadą prawa skargi do sądu - art. 16 § 2 (zobacz: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 11, str. 483). Nie oznacza to jednak, że Sąd nie może objąć kontrolą innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Taką możliwość daje sądowi norma art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jednakże wyeliminowanie z obrotu prawnego także i innej, niż zaskarżona do sądu, decyzji organu wchodzi w grę wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (porównaj: wyrok NSA z 28.12.2017 r. II OSK 870/17, LEX nr 2461301). Przy czym zastosowanie ww. normy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, iż w sprawie występują przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. powiązanego przez stronę z brakiem naniesienia w dokumentacji izofony 40 dB (naruszenie norm określających dopuszczalne poziomy hałasu dla zabudowy jednorodzinnej, zawartych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku), stwierdzić należy, że także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 22.05.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z 28.05.1985 r. I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Tymczasem zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji co do hałasu nie świadczą o rażącym naruszeniu przez Starostę normy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem odróżnić wady decyzji powodujące jej wzruszalność od wad, które powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego bądź stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję, a więc wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wadą o szczególnie ciężkim charakterze nie jest sam brak naniesienia w dokumentacji izofony 40 dB, w szczególności w sytuacji gdy stwierdzono, że w wyznaczonym analizą akustyczną obszarze oddziaływania obiektu nie znajduje się żadna zabudowa, a jedynie tereny rolne i leśne oraz działki drogowe. Tego rodzaju zarzut kwestionujący prawidłowość wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie hałasu mógłby ewentualnie odnieść skutek w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu nieważnościowym, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w sposób sformułowany w punktach 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej. Bez znaczenia bowiem dla wyniku sprawy ma kwestia prawidłowości niewstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, mając na uwadze twierdzenia skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 11.10.2017 r. II OSK 2085/169; wyrok NSA z 28.11.1987 r. III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). A zatem kwestia toczących się postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzających wydanie decyzji Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Ponadto wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że zacytowany w zarzucie nr 6 i 7 fragment wypowiedzi Sądu pierwszej instancji odnosi się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Już na wstępie rozważań Sąd ten zaznaczył, że "kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r.". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany został wykonany niezgodnie z wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę została zweryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności. Zatem wskazywanie na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przez Starostę Z. winno być powiązane z jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Abstrahując już od tego, że takiego powiązania w tej podstawie kasacyjnej brak, wskazać trzeba, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie skutkowało przyjęciem, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja jest obarczona ciężką wadliwością, zaistnienie której zobowiązuje do eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy. Organ administracji oceniając decyzję pod kątem wystąpienia wad o których mowa w § 1 tego przepisu staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 11, str. 616). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podnoszony przez skarżącego brak zaznaczenia obszaru obejmującego zakaz siania kukurydzy i innych roślin przywabiających ptaki wokół planowanej inwestycji, nie mógł skutkować przypisaniem Sądowi pierwszej instancji wadliwiej kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast kwestia okresu wykonywania robót budowlanych nie dotyczy samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona skarga kasacyjna nie podważyła trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wobec bezzasadności podniesionych zarzutów brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Z tych powodów, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.