II OSK 2311/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/21 w sprawie ze sprzeciwu M.G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r. VII SA/Wa 1063/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M.G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku gospodarczego nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie, że budynek gospodarczy nr 1 o wymiarach zewnętrznych 3 m i 12,70 m i wysokości 3,25 m od wyższej strony i 2,85 m od niższej strony, zlokalizowany na działce nr [...], w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w M. nie stanowi samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.J. i W.J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., zaskarżoną w tej sprawie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Wskazał przy tym, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej polega nie tylko na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, ale również na pełnym odzwierciedleniu w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Motywy rozstrzygnięcia muszą być zaś tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż sporny budynek powstał na podstawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., a w konsekwencji do umorzenia postępowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania otrzymał kopię decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. Z wycinka mapy zasadniczej przedstawiającej zabudowę działki nr ewid. [...], stanowiącego załącznik do tej decyzji, wynika, że omawiany obiekt już istniał. Przesądza to więc o tym, że nie mógł zostać wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1995 r. Dodatkowo z kopii powyższej decyzji wynika, że powierzchnia zabudowy planowanej rozbudowy wynosiła 11,70 m2, co nie odpowiada istniejącemu obiektowi. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy dodał, że w zależności od dokonanych ustaleń PINB w M. powinien prowadzić postępowanie w odpowiednim trybie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła M.G. domagając się jej uchylenia. Skarżąca wyjaśniła, że budynek powstał w latach dziewięćdziesiątych zgodnie z wymogami. Dlatego należało umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesiony sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Sąd bada jedynie czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Dalej Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie przyjmując, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. pozwalająca na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995r. Z tych względów organ stwierdził, że obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek gospodarczy rzeczywiście powstał w oparciu o pozwolenie z dnia [...] sierpnia 1995 r. Świadczy o tym treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę, która dotyczy wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania odwoławczego, które organ odwoławczy zakończył wydaniem decyzji merytorycznej, podczas gdy organ ten winien wydać decyzję o stwierdzenie niedopuszczalności postępowania oraz umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, iż odwołanie od decyzji organu powiatowego zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot tj. W.J. i J.J. – współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej – którzy to odwołujący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu dotyczącym legalności budynku posadowionego na nieruchomości skarżącej, co oznacza że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność tę Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wywiedzione zostało przez uprawniony podmiot, a zatem wydana na skutek tego odwołania zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. odpowiada prawu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu skarżącej, podczas gdy wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a zatem wywiedzione przez nich odwołanie było niedopuszczalne, co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, a zatem Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić sprzeciw skarżącej i stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego, która została wydana na skutek odwołania wniesionego przez nieuprawniony podmiot, którzy to odwołujący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu dotyczącym legalności budynku posadowionego na działce skarżącej, a zatem odwołanie wywiedzione przez odwołujących się było niedopuszczalne (wniesione przez nieuprawniony podmiot), co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, a zatem Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić sprzeciw skarżącej i stwierdzić nieważność decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika (adwokata), który reprezentował stronę przed sądami obu instancji. W obszernym uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesiony środek odwoławczy został wywiedziony od wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że uregulowanie zawarte w art. 64b § 3 p.p.s.a. jest poddawane słusznej krytyce. Podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach (A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2018 r., str. 271). W ocenie NSA, może ono prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Trzeba bowiem mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyroki NSA: z 5.11.2019 r. II OSK 3238/19 i z 7.06.2018 r. II OSK1319/18). W orzecznictwie wskazuje się także, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu – z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. – status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym (zobacz: wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. I OSK 2384/20, LEX nr 3130238). Uwagi te zostały poczynione, albowiem zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia statusu strony W.J. i J.J. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku gospodarczego nr 1, zlokalizowanego na działce nr [...], sąsiadującej z ich działką nr [...]. Zdaniem skarżącej wyżej wskazanym nie przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji nie przysługują im związane ze statusem strony postępowania administracyjnego uprawnienia procesowe. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji zostały ustalone strony postępowania, w tym W.J. oraz J.J., właściciele działki nr [...] sąsiadującej z działką skarżącej, na której został posadowiony sporny budynek. Osobom tym została następnie doręczona decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie dotyczące budynku gospodarczego nr 1, usytuowanego na działce nr [...], w odległości 1 m od działki nr [...], stanowiącej własność odwołujących się. W odwołaniu wskazali oni, że garaż narusza przepisy prawa, w tym także miejscowego oraz narusza stosunki wodne (woda spływa na działkę sąsiednią). Na skutek wniesionego przez wyżej wskazanych odwołania, zapadła zaskarżona decyzja. Jej podstawę stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy przesądził jednocześnie, że W.J. i J.J. przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie występują zatem podmioty o sprzecznych interesach, mianowicie skarżąca uważa, że odwołującym nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym budowy budynku gospodarczego nr 1, gdyż budynek ten w żaden sposób nie oddziałuje na ich nieruchomość, natomiast W.J. i J.J. podejmują działania w obronie swojego interesu naruszonego, ich zdaniem, niezgodną z prawem zabudową na działce sąsiedniej – działce skarżącej. W tej sytuacji kwestia przysługiwania odwołującym się od decyzji organu pierwszej instancji statusu strony w postępowaniu dotyczącym budowy spornego budynku gospodarczego nie może być przedmiotem podstaw kasacyjnych w tym postępowaniu. Sąd zauważa także, że zarzuty z punktu 2 i 3 petitum skargi zawierają wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na niemożność zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji uwzględnienia skargi z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, a nie sprzeciwu. Uwzględnienia sprzeciwu dotyczy zaś przepis art. 151a § 1 p.p.s.a., który w podstawach skargi kasacyjnej nie został powołany (por. wyrok NSA z 9.03.2021 r. II OSK 346/21). A zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie zostały uwzględnione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., abstrahując od tego, że w zarzucie tym nie wskazano jaki to konkretnie przepis prawa został rażąco naruszony, zauważyć należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nawet w razie uznania nieważności zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie mógłby zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważności takiej decyzji. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a., który jest przepisem szczególnym względem art. 145 § 1 p.p.s.a., takiej możliwości nie przewiduje. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu, sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przepis art. 182 § 2a p.p.s.a. wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.