II OSK 2311/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2589/22 w sprawie ze skargi "W." sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2018 r. znak DOA.7110.15.2018.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2589/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 23 maja 2018 r. znak DOA.7110.15.2018.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. sp. j., zaskarżając go w całości, zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) naruszenie: 1. przepisów postępowania tj: - art 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wskutek przyjęcia, że nie może ono nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia wydania decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, - art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w celu zastosowania powyższego przepisu; - art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 25 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jego naruszenie przez organ administracji nie może być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie; - art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa budowanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że niemożliwa była weryfikacja decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd ponownie orzekając w tej samej sprawie i wydając całkowicie odmienny wyrok, rażąco naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., nie biorąc pod uwagę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 601/20. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu procesowego jedynie w dwóch aspektach, tj. niezgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem oraz w zakresie dotyczącym procedury odtworzenia zaginionych akt. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował natomiast zasadności zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. - na dalszym etapie postępowania. Wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, NSA nie potwierdził, że oczywiste naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stwierdzone w sprawie, nie mogły podległy podlegać akceptacji w państwie prawa. Natomiast za uchyleniem decyzji GINB z dnia 23 maja 2018 r. przemawiają wszystkie wady tej decyzji, które zostały stwierdzone w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r.  Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w poprzednim wyroku zasadnie podważył stanowisko GINB, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania i zasadę bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa. Sąd również w poprzednim wyroku zasadnie i stanowczo, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stwierdził, że nie jest uzasadnione pomijanie negatywnych skutków decyzji o pozwoleniu na budowę, które w dalszym ciągu wywołują skutki względem innych podmiotów naruszając ich prawa, w tym przypadku strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane przez spółkę jawną W. 7 grudnia 2009 r. i było prowadzone z pełną aktywnością i zaangażowaniem spółki jawnej przez kilkanaście lat; za przedłużenie tego postępowania z pewnością nie odpowiada spółka jawna skoro przyczyną uchylania kolejnych decyzji instancyjnych były elementarne błędy postępowania. W świetle stanowiska zajętego w poprzedniej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz mając na względzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz znowelizowanych przepisów k.p.a. w tym zakresie brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], ewentualnie zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i E. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na tych przesłankach, błędnie jednak formułując część zarzutów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku wydanego w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. II OSK 601/20. Powołany przepis stanowi, że wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Sprawa ponownie była rozpatrywana przez Sąd wojewódzki, ponieważ poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/18, został wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 271/20, uchylony. Umknęło skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji orzekał nie na podstawie związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., lecz związania wynikającego wprost z art. 190 p.p.s.a., w dodatku innym wyrokiem niż przywołanym w skardze kasacyjnej. Sąd wojewódzki w tej sprawie był związany wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 271/20. Wyrok ten został wydany w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wskazanym w decyzji inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: "budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną: wod.- kan., elektr., gaz, - jako II etap inwestycji pn.: - zabudowa mieszkaniowa, adres zamierzenia [...], ul. [...], na działce nr [...], południowa część działki nr [...] obręb 11 [...]. Z kolei przywoływany przez skarżącą kasacyjnie wyrok o sygn. II OSK 601/20 dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wskazanym w decyzji inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: "zespół zabudowy mieszkaniowej - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w [...] przy ul. [...] - działka nr [...] i [...] obręb [...] [...]. Postępowanie sądowe dotyczące tej sprawy było prowadzone równolegle z niniejszą sprawą i zakończyło się wydaniem wyroku z dnia 5 marca 2023 r., sygn. II OSK 2426/23. Oba powyższe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - o sygn. II OSK 271/20 i II OSK 601/20 - dotyczą tej samej inwestycji, jednak innych decyzji. To ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 271/20 miała bezpośrednie przełożenie na niniejszą sprawę, ponieważ to w stosunku do postępowania prowadzonego w związku z decyzją z [...] lipca 1999 r., nr [...], NSA ocenił, że: 1. działania organu w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające, 2. upływ czasu jaki minął od wydania kwestionowanej tej decyzji Prezydenta Miasta [...] spowodował, że analizie podlegała jedynie przesłanka nieważnościowa w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez kwestionowany akt, 3. uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. 4. kwestia nieodwracalności skutków prawnych została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2373/12, którym uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia z [...] lipca 1999 r., nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zmiana właściciela nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w niniejszej zarzut dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wiąże wyłącznie z wyrokiem o sygn. II OSK 601/20, co wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie mógł zostać, jako oczywiście niezasadny, uwzględniony. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., wskutek przyjęcia, że nie może ono nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji jasno wskazał, że GINB w swoim rozstrzygnięciu analizował skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń prawa, które współdecydują o ewentualnej nieważności decyzji. Oceny tej dokonał także przy uwzględnieniu upływu czasu. Nie uznał, iż nie mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z tego powodu, że od dnia jej wydania upłynęło ponad 10 lat. Sąd I instancji nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Nadto nie stwierdzono, aby dotknięta została jakąkolwiek inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wprost dowodzi, że odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie nastąpiła z uwagi na upływ 10 letniego terminu od jej wydania, jak błędnie wywodzi skarżąca kasacyjnie, lecz z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1999 r. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 156 § 1 k.p.a. jako, że dotyczy takiej instytucji prawnej jak pojęcie "rażącego naruszenia prawa" mimo, że został zamieszczony w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter materialnoprawny. Przedmiotem kontroli nadzorczej przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca kasacyjnie przywołała ten przepis jako naruszenie przepisów prawa procesowego, a więc niewłaściwie, jednak zarzut ten również podlegał ocenie NSA. Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spółka upatruje w niezgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu, ponadto uznaje, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. [...] stanowiło rażące naruszenie prawa. Nie są to jednak zarzuty trafne. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 21 stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r.) ustalono wysokość maksymalną zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy. Warunki te zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Skoro zaprojektowano budynek z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m, zatem nie stanowiło to naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli zaś chodzi o ustalenie współczynnika zabudowy dla inwestycji, to stwierdzono, że został on naruszony i tym samym decyzja z 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro został on ustalony na poziomie 0,46 a rzeczywiście wynosił 0,79 (iloraz powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków "A", "B" i "C" - 3650,1 m2 przez obszar terenu M4 - obszar mieszkaniowy - 4620 m2) zatem stanowisko to należało uznać za trafne. Jednakże Sąd I instancji, mając na uwadze wiążące go stanowisko płynące z wyroku NSA o sygn. II OSK 271/20, prawidłowo ocenił to naruszenia w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez kwestionowany akt. Jak trafnie wywiódł Sąd funkcjonowanie, od wielu lat obiektów o opisanych gabarytach, a także możliwość realizacji, na sąsiednich działkach obiektów o podobnych gabarytach wskazuje na brak konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego przez jej unieważnienie m.in. z uwagi na to naruszenie. Także brak jest podstaw do uznania, by wskazanie w pozwoleniu na budowę całej działki nr ew. [...] jako terenu inwestycji stanowiło rażące naruszenie prawa. Przedmiotowa inwestycja powstała na działkach [...] i [...], a łączna powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej wynosiła 6746 m2 (w tym 1000 m2 działki nr [...]). Powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosiła 5746 m2, a stosownie do umowy dzierżawy z [...] kwietnia 1998 r., zawartej pomiędzy A. B., a inwestorami, część wydzierżawiona działki nr ewid. [...], wynosiła 1000 m2. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, że udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] bez określenia, iż teren inwestycji obejmuje tylko część działki nr [...] - było formalnie nieprawidłowe, jednak nie miału charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie wywołało bowiem skutków społeczno-ekonomicznych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności. Zarzut dotyczący naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nie naruszała rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Powołany przepis dotyczy zaś sytuacji, gdy stwierdzono, że decyzja zawiera kwalifikowane wady, jednak nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wtedy organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 80 k.p.a. podnieść należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, zatem organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14, z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1200/22). Wobec tego organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego. Ten co prawda był w niniejszej sprawie niekompletny, bowiem brak było zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak w tej kwestii również wypowiedział się NSA w poprzednim wyroku dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 271/20, stwierdzając, że działania Wojewody Małopolskiego w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające. Całkowicie nietrafne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze zarzut naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 25 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa budowlanego nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jak już wcześniej wyjaśniono podstawę materialnoprawną orzekania w postępowaniu nadzorczym nie stanowiły przepisy Prawa budowlanego. Po drugie, wskazany jako naruszony art. 25 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, nie istniał ani w dniu wejścia w życie tej ustawy, ani w dniu wydawania decyzji z 1999 r. w trybie zwykłym, ani w dniu orzekania przez organy w trybie nadzwyczajnym. Ponadto przepis ten dzieli się nie na ustępy ale na punkty i dotyczy obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Prawdopodobnie wolą skarżącej kasacyjnie było powołanie innego przepisu tej ustawy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka na zasadzie domyślania się i nie może samodzielnie poprawiać zarzutów skargi kasacyjnej, skoro jest ona wysoce sformalizowanym pismem obwarowanym przymusem adwokacko – radcowskim. Po trzecie zarzut dotyczący art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa budowanego został wprost powiązany z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., a jak już wcześniej wyjaśniono postępowanie objęte skargą kasacyjną dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...]. Skoro postępowanie dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., zostało objęte odrębnym postępowaniem, NSA nie może w stosunku do niej, w niniejszym postępowaniu sądowym, formułować jakiejkolwiek oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia tego żądania, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2).