II OSK 2351/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1463/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. oddalił skargę D. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej MWIS) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWIS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) w zw. z art. 44b, art. 44c ust. 4, 5, 6, i art. 4 pkt 11a, pkt 27, pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 783 ze zm.; dalej u.p.n.) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej PPIS) z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podał, że decyzja wydana w niniejszej sprawie jest konsekwencją decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2016 r., nakazującej wycofać z obrotu zatrzymane produkty na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży na okres 3 miesięcy. Wyżej opisana decyzja była przedmiotem odrębnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została rozpoznana w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1519/16. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Sąd skargę oddalił. Zarzuty skargi wniesionej w niniejszej sprawie są w istocie, w ocenie Sądu, irrelewantne dla jej rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji nakazującej wycofanie z obrotu z punktu sprzedaży o nazwie "G." w Z. przy ul. N. opisanych w niej produktów. Sąd podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły okoliczność, że skarżący nie tylko był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale także oferował, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki o niewiadomym składzie, pochodzeniu i przeznaczeniu, zwane powszechnie "dopalaczami". Stosownie do art. 4 pkt 34 u.p.n. przez wprowadzanie do obrotu należy rozumieć udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. W odniesieniu do zarzutu, że skarżący jako sprzedawca nie może być uznany za osobę wprowadzającą środki zastępcze do obrotu Sąd podkreślił, że skarżący jako osoba pełnoletnia posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych powinien wiedzieć o rodzaju sprzedawanych środków jako środków zastępczych także w związku z kontrolami PPIS, prowadzonymi w obecności skarżącego i informowaniem o przyczynach zabezpieczenia zakwestionowanych produktów oraz nieprawidłowym działaniu sklepu. Posiadał więc wiedzę na temat substancji wykorzystywanych w sprzedawanych produktach i ich niebezpiecznym działaniu. Otrzymał on również decyzje administracyjne w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu zakwestionowanych produktów do czasu przeprowadzenia badań. W tych okolicznościach pomimo faktu, że skarżący był pracownikiem, wprowadzał do obrotu zakazane produkty. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie chciał wskazać w czyim imieniu działał, nie chciał także podać danych podmiotu, który go zatrudnił. Twierdzenia takie są nie tylko, zdaniem Sądu, pozbawione zdrowego rozsądku, ale wskazują na lekceważący stosunek skarżącego do organów państwowych, w tym organów kontroli. Sąd uznał, że rację ma organ odwoławczy podnosząc, że "nie może być tak, aby ktoś kto utrudnia postępowanie następnie zarzucał jego wadliwe prowadzenie organowi, któremu prowadzenie tego postępowania uniemożliwia". Skarżący nie odpowiadał na stawiane mu w trakcie kontroli pytania twierdząc, że nie wie, kto jest najemcą lokalu oraz kto go zatrudnił. Takie twierdzenia są niewiarygodne i w tej sytuacji, skoro skarżący był jedyną osobą w lokalu, w którym były oferowane do sprzedaży wyżej opisane produkty, organy przyjęły, że skarżący wprowadzał je do obrotu, gdyż nie było nikogo innego, kto mógłby dokonać ich sprzedaży. Lokal był dostępny dla potencjalnych kupujących w godzinach wskazanych na informacji znajdującej się na drzwiach. Sąd podkreślił, że nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czy skarżący prowadził jakąkolwiek działalność gospodarczą. Stroną niniejszego postępowania jest bowiem podmiot wprowadzający do obrotu środki zastępcze, niekoniecznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzja, jaką wydano w tej sprawie, może być skierowana do każdej osoby lub podmiotu, który prowadzi w pomieszczeniu jakąkolwiek działalność, w wyniku której udostępnia, a zatem stwarza, nawet niejako "przy okazji", możliwość nabywania w szczególności środków zastępczych przez inne osoby. Następnie badania przeprowadzone w Pracowni Toksykologii Katedry i Zakładu Medycyny Sądowej Uniwersytetu Jagiellońskiego potwierdziły, że zabezpieczone produkty są środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi. Zatem zaistniała podstawa do wydania decyzji w oparciu o art. 52a ust. 1 u.p.n. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego oraz na podstawie art. 44c ust. 4, 5, 6 decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu zakazanych substancji ich przepadku i zniszczeniu na koszt strony oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § i pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, iż to skarżący D. S. jest osobą, która w dniu [...] lipca 2016 roku prowadziła działalność w lokalu (punkcie sprzedaży) o nazwie "G." przy ul. N. w Z. i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę, II. prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładania tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji podjął wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego prawidłowo ustalił, że D. S. w dniu [...] lipca 2016 r. prowadził działalność gospodarczą w lokalu "G." przy ul. N. w Z. i wprowadzał w nim do obrotu środki zastępcze. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd Wojewódzki wystarczająco uzasadnił, powołując się w szczególności na badania przeprowadzone w Pracowni Toksykologii Katedry i Zakładu Medycyny Sądowej Uniwersytetu Jagiellońskiego i wskazał, że substancja zabezpieczona podczas kontroli sanitarnej w sklepie prowadzonym przez skarżącego w Z. wypełnia znamiona substancji będącej środkiem zastępczym, zgodnie z art. 4 pkt 27 u.p.n. Stwierdzając, że D. S. nie tylko był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale osobiście sprzedawał, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki zwane powszechnie "dopalaczami", Sąd ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, że sprzedaży tych środków dokonywał nie w swoim imieniu, zaznaczając, iż skarżący nie wskazał w czyim imieniu miał to czynić i poprzestał na twierdzeniu, że nie wie w czyim imieniu tego dokonywał. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ administracyjny nie naruszył prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., przez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy – w opinii skarżącego kasacyjnie – prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych (tzw. "dopalaczy"), o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. W konsekwencji prowadząc postępowanie organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzania do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (por. np. wyroki NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2307/19, LEX nr 3020279; z 15 lutego 2019 r., II OSK 768/17, LEX nr 2629569; z 26 stycznia 2017 r., II OSK 996/15, LEX nr 2288767; z 24 listopada 2015 r., II OSK 703/14, LEX nr 2002227). W pełni podzielając przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., za chybiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.