II OSK 238/18

Dnia 12 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3107/16 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 3107/16, oddalił skargę Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł o wymeldowaniu Z. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. Od powyższej decyzji Z. B. dnia 5 września 2016 r., za pośrednictwem urzędu pocztowego, nadał odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania zostało wysłane na adres ul. A. [...] w W. i zostało skutecznie podjęte przez Z. B. 17 lutego 2016 r. Zawiadomienie to zawierało informację, że zgodnie z art. 41 § i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ wskazał, iż Z. B. podczas składania 10 marca 2016 r. wyjaśnień do protokołu w niniejszej sprawie przed organem I instancji, wniósł o kierowanie korespondencji na adres stałego pobytu. Wobec powyższego, decyzja orzekająca o wymeldowaniu została wysłana do wyżej wymienionego na adres ul. L. [...] m [...] w W. i została, w ocenie organu, prawidłowo odebrana w dniu 28 kwietnia 2016 r. przez pełnoletniego domownika. W konsekwencji złożone przez Z. B. odwołanie zostało złożone po upływie czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i dlatego też w trybie art. 134 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, iż niniejszy termin upłynął w dniu 12 maja 2016 r. Skargą Z. B. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 35 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.) poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie w zakresie wskazanym w odwołaniu; art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ II instancji i błędne stwierdzenie, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu gdy nie było podstaw do uznania za skutecznie doręczonej decyzji organu I instancji z dniem 28 kwietnia 2016 r.; nieważność decyzji organu I instancji oraz zaskarżonego postanowienia wobec rażącego naruszenia prawa w związku z uznaniem za skutecznie doręczonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy doręczono ją nieuprawnionej osobie z naruszeniem trybu, o którym mowa w art. 40-46 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została prawidłowo skierowana na adres wskazany przez skarżącego podczas składania wyjaśnień do protokołu z 10 marca 2016 r. Skarżący wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania został pouczony o obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie swojego adresu i konsekwencjach wynikających z zaniedbania tego obowiązku. Decyzja skierowana do skarżącego została odebrana 28 kwietnia 2016 r. przez pełnoletniego domownika, co potwierdził własnoręcznym podpisem z datą doręczający oraz dorosły domownik. Wobec zakwestionowania przez skarżącego skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta [...], Sąd stwierdził, że wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Sąd zauważył, iż wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3107/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wskazał też, że nie zasługują na uznanie twierdzenia strony, że osoba, która odebrała przesyłkę nie podjęła się jej oddania adresatowi, co skutkuje nieprawidłowym jej doręczeniem. Podniósł, że także przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowaną do uczestnika postępowania S. M. odebrał tego samego dnia - 28 kwietnia 2016 r., ten sam pełnoletni domownik. Do doręczenia decyzji Prezydenta [...] skierowanej do skarżącego doszło zatem 28 kwietnia 2016 r. W konsekwencji odwołanie wniesione 5 września 2016 r. zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. – termin do jego skutecznego wniesienia upłynął bowiem 12 maja 2016 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 35 w zw. z art. 28 ustawy o ewidencji ludności, Sąd wyjaśnił, iż wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, organ nie był uprawniony do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargą kasacyjną Z. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 40-47 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia i niedostrzeżenie, że Wojewoda jako organ II instancji za organem I instancji błędnie uznał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. została skutecznie doręczona stronie z dniem 28 kwietnia 2016 r. przez doręczenie jej osobie trzeciej nie upoważnionej przez stronę do odbioru korespondencji wadliwie potraktowanej jako domownik i z tych względów strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie pozostałych zarzutów w zakresie nieważności orzeczenia administracyjnego podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania, do których Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu , lakonicznie i błędnie stwierdzając, iż zarzut nieważności dotyczył decyzji organu I instancji, gdy dotyczył on orzeczenia zaskarżonego skargą; - co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi Z. B., podczas gdy prawidłowa ocena sprawy winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że nie sposób zgodzić się z ustaleniami WSA, iż doręczenie przesyłki w niniejszym stanie faktycznym nie stanowi naruszenia przepisów regulujących doręczanie pism stronom tj. art. 40 — 47 k.p.a. a w szczególności art. 43 k.p.a. i 46 k.p.a. Nie poczyniono bowiem żadnych ustaleń czy osoba podpisująca się za stronę posiadała upoważnienie do odbioru korespondencji, a dodatkowo czy nie jest związana z przeciwną stroną i nie reprezentowała jej interesów. Osoba trzecia nie posiadała bowiem umocowania do odbioru korespondencji za stronę czy pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie. Uczestnik postępowania Z. M. na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazywała, że przesyłka zawierająca odpis decyzji organu I instancji została odebrana przez B. K. - opiekunkę dzieci jej syna S. M., który mieszkał w tym lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmują regułę doręczenia pism adresatowi, wprowadzając jednak dopuszczalność doręczenia zastępczego. Stosownie do treści art. 43 k.p.a., w razie nieobecności adresata pisma doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata. Przyjęcie zatem pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia na piśmie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza o doręczeniu pisma adresatowi. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2022/17). Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie można zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu I instancji sugerującym, że oceny prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji dokonuje się dopiero przy rozpoznawaniu złożonego przez tę stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy bowiem mieć na względzie, że to przesądzenie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i uchybienia w związku z tym terminowi do wniesienia odwołania jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje zatem związane z tą czynnością skutki prawne. Jeżeli więc nie doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie od niej odwołania, co wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyni bezprzedmiotowym. Instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje tego, że nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, twierdząc jedynie, że uchybienie to nie zostało przez nią zawinione (zob. art. 58 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie istotne jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przy ustalaniu powyższej okoliczności nie można natomiast pominąć oceny kwestii skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Mając powyższe ustalenia na względzie wskazać należy, iż w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru skierowanej do skarżącego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., z którego wynika, że została ona doręczona pełnoletniemu domownikowi pod adresem wskazanym przez skarżącego jako adres do doręczeń (ul. Ł. [...], [...] W.). Dokument ten przesądza o doręczeniu zastępczym ww. decyzji. Zastosowany tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a., oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta osobiście przez stronę. Wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który potwierdza fakt i datę doręczenia wskazanych pism. Oznacza to, że stanowi ono dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie jest jednakże wykluczona możliwość obalenia domniemania prawidłowości doręczenia pism wymienionych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie. Skarżący kwestionując prawidłowość doręczenia mu w trybie zastępczym decyzji organu pierwszej instancji podważał okoliczność, że została ona odebrana przez dorosłego domownika, przy czym poza gołosłownym twierdzeniem okoliczności tej w żaden sposób nawet nie próbował wykazać. Zasadnie zatem w tej sytuacji Sąd I instancji za organem odwoławczym uznał za prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji w dniu 28 kwietnia 2016 r. i w konsekwencji stwierdził, że odwołanie od tej decyzji, wniesione przez skarżącego w dniu 5 września 2016 r., zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 40-47 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku, przy czym za niedopuszczalne uznać należy takie sformułowanie zarzutu, w którym nie wskazuje się konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd pierwszej instancji, tylko wskazuje się na pewien zakres przepisów (tu art. 40-47). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Na marginesie powyższych ustaleń podnieść należy, że obecna na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestniczka postępowania Z. M. oświadczyła do protokołu, że podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru skierowanej do skarżącego decyzji organu I instancji, należy do B. K., tj. kuzynki opiekującej się dziećmi S. M., który wraz z rodziną mieszkał w lokalu przy ul. Ł. [...] w W. B. K., według oświadczenia Z. M., ma ponad 70 lat. Przedstawione powyżej okoliczności potwierdzają przyjęte w sprawie domniemanie, że przedmiotową przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji odebrał - w imieniu skarżącego - dorosły domownik. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów odniesionych w skardze wskazać należy, że przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów Sąd I instancji zasadnie nie odnosił się do zarzutów merytorycznych skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.