II OSK 2400/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1879/16 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz A. W. i A. W. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę infrastruktury systemu łączności GSM-R dla podsystemów radiowych ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych – budowa obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej dla potrzeb linii kolejowej nr [...], obejmującą wieżę strunobetonową z odgromnikiem oraz z zespołem anten, kontener technologiczny z klimatyzatorem i urządzeniami sterującymi, utwardzenie terenu, przyłącze energetyczne oraz ogrodzeniem terenu, na działce nr [...], obr. [...] S., jedn. ewid. R. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu GINB wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał A. i A. W. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających przysługujące im prawo własności, użytkowania wieczystego, bądź zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie A. i A. W. przesłali wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] oraz księgi wieczyste, z których wynika, że są właścicielami działek nr [...] (które powstały w wyniku podziału działki [...] - zob. mapa sytuacyjna podziału działki ew. [...]),[...]. GINB podał, że sporna inwestycja polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego systemu antenowego GSM-R, w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa o wysokości 40,56 m (z iglicą) wraz z odgromnikiem oraz z systemem dwóch anten sektorowych zamocowanych na tej wieży na wysokości 35 m (azymuty 160° i 315°), kontener technologiczny z klimatyzatorem i urządzeniami sterującymi, utwardzenie terenu, przyłącze energetyczne oraz ogrodzenie terenu na działce nr [...]. Moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1000 W, zaś częstotliwość 900 MHz. W ocenie GINB, obszar oddziaływania ww. inwestycji ogranicza się do działki inwestycyjnej nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa – P. S.A. Wskazał, że wpływ projektowanej inwestycji na środowisko polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego, przy czym promieniowanie o wartości do 0,1 W/m² jest bezpieczne dla ludzi. Jak wynika z analizy mapy z zaznaczonym rozkładem pól elektromagnetycznych, zasięg pól elektromagnetycznych przekraczających ww. dopuszczalne wartości znajduje się częściowo na działce inwestycyjnej oraz na działkach [...], których właścicielami są skarżący. Jednak działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZN – teren zieleni urządzonej, na którym wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Natomiast części działek nr [...], ponad którymi występują pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne normy, znajdują się w strefie zakazu zabudowy, wynikającej z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wobec powyższego występowanie pół elektromagnetycznych o wartości powyżej 0,1 W/m² emitowanych przez przedmiotową inwestycję nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Ponieważ odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego do działki inwestycyjnej nr [...], do której ogranicza się obszar oddziaływania inwestycji, dlatego, zdaniem organu odwoławczego, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. A. i A. W. wnieśli skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej p.b.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący byli stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym Wojewoda Małopolski określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący nie tylko działkę inwestycyjną lecz również działki skarżących. Uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji jak również to, że zasięg pól elektromagnetycznych będzie znajdował się nad działkami skarżących, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc skarżący mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu GINB dokonał wadliwej oceny braku interesu prawnego skarżących przyjmując, że skoro zasięg uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych nie przekracza dopuszczalnych norm, a tam gdzie zostały normy przekroczone miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje zabudowy – to tym samym nie został naruszony interes prawny skarżących. Przekroczenie dopuszczalnych norm oznacza niedopuszczalność budowy, a nie warunkuje istnienia interesu prawnego. Skarżący są właścicielami działki nr [...], na której zasięg emisji pól elektromagnetycznych przekracza dopuszczalne normy, co wynika z dokonanej przez organ odwoławczy analizy mapy z zaznaczonym rozkładem pól elektromagnetycznych. W ocenie Sądu, właściciel takiej nieruchomości ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżący chcąc zagospodarować swoją działkę rolniczo lub turystycznie bez wykonywania zabudowy muszą liczyć się z wpływem promieniowania zarówno mieszczącego się w granicach normy, jak i przekraczającego tę granicę. Zgodnie z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeni nad i pod jego powierzchnią. W definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 p.b. mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności. Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Wbrew stanowisku organu pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumieć należy również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić lub utrudnić możliwość użytkowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. W skardze kasacyjnej P. S.A. z/s w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym stwierdzeniu, iż skarżący posiadają interes prawny pomimo braku przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...], w szczególności określających dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego dla terenów rolniczych lub turystycznych, na których nie będzie realizowana zabudowa, jak również dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 140 k.c., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciel nieruchomości sąsiedniej z uwagi na przewidziane w prawie cywilnym immisje bezpośrednie zawsze jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., kiedy to: a) przepisy Kodeksu cywilnego nie przesądzają automatycznie o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym; b) ewentualne immisje bezpośrednie nie decydują o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, a mogą być co najwyżej źródłem roszczeń cywilnoprawnych; 3) art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727) przez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr [...] wynika z faktu ich graniczenia z obszarem kolejowym, nie zaś z realizacji spornej inwestycji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący posiadają interes prawny do wniesienia odwołania; 4) § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że o posiadaniu interesu prawnego decyduje wyłącznie fakt, iż zasięg pól elektromagnetycznych będzie znajdował się nad działkami skarżących, podczas gdy w przypadku pól elektromagnetycznych ustawodawca uznał za szkodliwe dla ludzi natężenie pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1 W/m², na terenach, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na terenach, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył interes prawny skarżących, podczas gdy sporna inwestycja nie oddziałuje na inne działki niż ta, "na której obiekt radiokomunikacyjny o symbolu [...]", co zostało zbadane i wyjaśnione przez organ odwoławczy - podczas gdy skarga jako niezasadna winna zostać oddalona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i A. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że skarżącym w I instancji przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17, LEX nr 2654096). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17, LEX nr 2641295) oraz z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 848/18, LEX nr 2631981). Przymiot ten posiadają zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, LEX nr 2612896). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że decydujące znaczenie dla przyznania skarżącym w I instancji przymiotu strony ma fakt, że zasięg pól elektromagnetycznych znajduje się nad ich działkami. Są to więc nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, czy natężenie pola elektromagnetycznego mieści się w normie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przekroczenie dopuszczalnych norm oznacza niedopuszczalność budowy, a nie warunkuje istnienia interesu prawnego. Z uwagi na powyższe nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. – również w powiązaniu z art. 140 k.c. oraz z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Nie mają też wpływu na wynik sprawy ograniczenia w zagospodarowaniu działek wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdyż są one niezależne od analizowanej kwestii oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. zatem również nie jest zasadny. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.