II OSK 2404/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2353/20 w sprawie ze skargi W. S. i H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2020 r. nr DON.7101.415.2020.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., VII SA/Wa 2353/20, oddalił skargę W. S. i H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 2 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. i H. S. - utrzymał w mocy postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 9 września 2020 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (PINB) z 24 grudnia 2019 r., zobowiązującego skarżących do zapłaty 7.380 zł za sporządzenie ekspertyzy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego - segmentu na dz. nr ew. [...] w B., przy ul. [...] oraz segmentu na dz. nr ew. [...] w B., przy ul. [...] - tytułem kosztów postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli W. S. i H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu postanowienie PINB z 24 grudnia 2019 r. zobowiązujące skarżących do zapłaty - w trybie art. 261 § 1 pkt 1 i 264 § 1 k.p.a. - kosztów sporządzenia ekspertyzy nie mogło być skierowane do ich następców prawnych, skoro to skarżący zostali zobowiązani do wykonania tego obowiązku postanowieniem 12 czerwca 2018 r. Ten stosunek administracyjny dotyczył tylko skarżących. Z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) jednoznacznie bowiem wynika, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Tym samym wydanie postanowienia, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności było oczywistą konsekwencją niezastosowanie się skarżących do postanowienia z dnia 12 czerwca 2018 r. Stosownie bowiem do art. 261 § 1 k.p.a. przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest "wina strony" i to rozumiana zarówno materialnie, jak i formalnie. Bez wpływu na ważność kwestionowanego postanowienia pozostawał zatem fakt zbycia przez skarżących nieruchomości w trakcie postępowania. Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że wina za niezrealizowanie ekspertyzy nie leżała po stronie nabywców nieruchomości, skoro do jej zbycia doszło już po nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy. Koszty te mogły zatem obciążać wyłącznie skarżących. W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organu, że ewentualne wadliwe doręczenie badanego postanowienia mogło stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i nie podlegało ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie, w którym konsekwentnie przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. S. i H. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż doręczenie pełnomocnikowi skarżących postanowienia PINB z 24 grudnia 2019 r. zobowiązujące W. i H. S. do zapłaty kwoty 7.380.00 jako należność za sporządzenie ekspertyzy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w B. było skuteczne, chociaż na dzień wydania postanowienia nie był ustanowionym pełnomocnikiem, jak również nigdy nie został ustanowiony do dokonywania czynności procesowych w zakresie objętych przedmiotem sporu za zobowiązanych. Ponadto sąd uznał, iż organy prawidłowo uwzględniły stan prawny i faktyczny nieobowiązujący w dniu wydania postanowienia w trybie zwykłym; 2. art. 156 § 1 pkt 2 oraz 4 w zw. z art. 40 § 1 oraz 2, art. 261 § 1 pkt 1 i 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż doręczenie postanowienia nie ustanowionemu pełnomocnikowi było skuteczne z jednoczesnym uwzględnieniem nie istniejącego stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania postanowienia w trybie zwykłym. Ponadto uznanie, iż brak skutecznego doręczenia postanowienia skarżącym wywołało skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości zastosuje środki ustawie nieznane. Przez zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15, LEX nr 2393276). Uwzględniając zaś normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy zarzut nie znalazł zatem usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz 4 w zw. z art. 40 § 1 oraz 2, art. 261 § 1 pkt 1 i 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyczyna nieważności postępowania musi tkwić w samej decyzji, a nie np. w jej wadliwym doręczeniu (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 984/23, LEX nr 3710715). W orzecznictwie wskazywano także, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego (wyrok NSA z 5 października 2023 r., III OSK 2917/21, LEX nr 3616027). W sprawie o stwierdzenie nieważności rozważeniu podlegają okoliczności mogące świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Nie należą do nich okoliczności dotyczące sposobu doręczenia decyzji i tego, komu doręczenia dokonano. Takie okoliczności mogą świadczyć np. o nieskutecznym doręczeniu decyzji, ale nie o jej nieważności. Skutkiem wadliwego doręczenia decyzji może być np. to, że nie doręczono jej konkretnej stronie i z tego powodu dla tej strony termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu, a nawet że decyzja ta nie weszła do obiegu prawnego. Nie jest to jednak wadliwość tkwiąca w samej decyzji, taka jak np. rzeczywisty brak podstawy prawnej do jej wydania. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z nieważnością decyzja mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" (i tak samo postanowienia) należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1905/22, LEX nr 3703238). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zaakceptował wskazywanych przez skarżących kasacyjnie kwestii, w tym w szczególności nie przesądził, że doręczenie postanowienia było skuteczne i że wywołało wobec nich skutki prawne, a jedynie uznał, że nie są to kwestie świadczące o nieważności postanowienia PINB z 24 grudnia 2019 r. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem tego postanowienia było zobowiązanie skarżących do zapłaty należnych od nich części kosztów sporządzenia ekspertyzy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego. Koszty te wynikały z faktu, iż wcześniej – będąc jeszcze właścicielami przedmiotowego budynku – byli oni zobowiązani do dostarczenia takiej ekspertyzy, czego jednak nie uczynili. Stąd też – skoro to na nich został nałożony obowiązek, którego nie spełnili – to oni, w opinii organów i WSA, byli zobowiązani do poniesienia kosztów ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organu, co wynika – jak wskazano w motywach zaskarżonego wyroku – z art. 81c ust. 4 p.b. Tych zaś kwestii nie podważa to, czy i komu doręczono postanowienie podjęte w przedmiocie zobowiązania do kosztów sporządzenia ekspertyzy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.