II OSK 2410/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3139/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3139/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 13 lutego 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2012 r., złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...] (inwestor), wydał decyzję nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii energetycznej nN wraz ze złączem kablowo-pomiarowym na enumeratywnie wskazanych działkach w m. [...], gmina [...]. W wyroku przytoczono dalej, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...]wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp). Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na w/w postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. Minister rozpoznał zażalenie Wójta na postanowienie Wojewody w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U., z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) utrzymał to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego postanowienia Minister wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że postępowanie prowadzone przez organ gminy toczyło się przez 89 dni. Organ wojewódzki po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni na załatwienie tego typu sprawy, 7 dni związanych z wezwaniem inwestora w trybie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków formalnych wniosku (tj. od dnia 22 listopada 2012 r. do dnia 28 listopada 2012 r.), 1 dodatkowego dnia wynikającego z art. 57 § 4 Kpa oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (tj. od dnia 29 stycznia 2013 r. do dnia 11 lutego 2013 r.), orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z dwudniową zwłoką. Minister analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania nie zaistniały, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c Upzp. Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji) oraz 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji, Minister stwierdził, że do czynności, o jakch mowa w art. 51 ust. 2c Upzp, nie można zaliczyć czynności procesowych, które stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Wójt Gminy [...] wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 Upzp w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 5 grudnia 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 5 lutego 2013 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności za bezzasadny uznał podnoszony w skardze przez Wójta Gminy [...] argument, że w analizowanej sprawie 65–dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej winien być liczony od dnia następującego po dniu usunięcia braków formalnych wniosku, tj. od dnia 29 listopada 2012 r. Zdaniem tegoż sądu rację miał organ II instancji twierdząc, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 Upzp termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność. Pogląd ten znajdować ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i Upzp. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z tym, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c Upzp, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z K.p.a., jednakże stanowią zwykłe działania organu, składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że na uwzględnienie nie zasługują argumenty skarżącego organu gminy w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu 7-dniowego okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art. 10 K.p.a., na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Wójt Gminy [...], który na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) zaskarżył ww. orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie organ gminy – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca: 1) naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp poprzez: błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c Upzp, nie mogą być uznane terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 5 grudnia 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 14 lutego 2013 r. wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, co spowodowało wliczenie w/w okresów do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 w/w ustawy; - wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia Ministra, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu II instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, w tym nieprawidłowej oceny skutku uzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku w dniu 28 listopada 2012 r., powodującej błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego zakończonego decyzją lokalizacyjną, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp, a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Wojewody - w całości uchylone; art. 151 Ppsa polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 Ppsa oraz art. 203 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie Wójt wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt podnosi, że wniosek inwestora był dotknięty brakami formalnymi, które zostały usunięte w dniu 28 listopada 2012 r., a zatem wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero 29 listopada 2012 r. i od tego dnia należy liczyć terminu załatwienia sprawy, gdyż dopiero wniosek kompletny jest władny do zainicjowania postępowania. W następstwie powyższego – zdaniem tegoż organu – należy przyjąć, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, winien być liczony od dnia następnego po uzupełnieniu braków, co powoduje, że nie było podstaw do nałożenia na Wójta Gminy [...] kary pieniężnej, gdyż decyzja została wydana z zachowaniem ustawowego terminu. W dalszej części skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego argumentowano, podobnie jak w skardze. W trakcie rozprawy pełnomocnik Ministra wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W realiach przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, z tego względu należy odnieść się wpierw do podstawy kasacyjnej wywodzonej z art. 174 pkt 1 Ppsa. A. Skarżący kasacyjnie organ podnosi błędną wykładnię art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2 c Upzp. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upzp). Z mocy art. 51 ust. 2 Upzp w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tym organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 51 ust. 2a Upzp). Jednocześnie w przepisie art. 51 ust. 2c Upzp określono, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się "terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Skarżący kasacyjnie Wójt nietrafnie zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c Upzp, przez to, że sąd ten nie uznał za terminy podlegające odliczeniu od maksymalnego terminu załatwienia tego typu spraw, termin wyznaczony przez organ celem możliwości złożenia przez strony uwag i wniosków oraz termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra, prawidłowo uznał, że wskazywane przez Wójta terminy na ewentualne dokonanie przez strony oznaczonych czynności, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Upzp, nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c Upzp nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14, CBOSA.nsa.gov.pl). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Te same uwagi odnoszą się do terminu wyznaczonego przez organ dla stron, celem możliwości składania przez nie ewentualnych uwag i wniosków w postępowaniu, którego celem jest rozpoznanie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oba tego rodzaju terminy są terminami urzędowymi, wyznaczanymi przez organ w toku postępowania. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c Upzp. B. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, cyt. przepis nie może przy tym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że miały one wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Tak jest w przedmiotowej sprawie, skoro – jak to uprzednio wyłuszczono, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieuzasadniony. C. Przywołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna odnośnie wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia Ministra w aspekcie naruszeń prawa materialnego, sprowadzająca się do uchybienia przepisom art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie jest usprawiedliwiona. Wójt Gminy [...] wywodzi, że postępowanie lokalizacyjne nie zostało wszczęte w dniu 17 listopada 2012 r., ale dopiero po skutecznym uzupełnieniu braków źródłowego wniosku przez inwestora, czyli w dniu 29 listopada 2012 r., przeto od tego dnia należało liczyć termin na załatwienie sprawy. Ta interpretacja ignoruje przepis art. 61 § 3 K.p.a., wedle którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem nawet wniesienie przez inwestora niekompletnego wniosku, który następnie był uzupełniany na wezwanie organu, nie zmienia prawidłowości oceny sądu pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 16 listopada 2012 r., a termin 65 dni na wydanie decyzji, należało liczyć od dnia następnego, po dniu wpłynięcia źródłowego wniosku inwestora. D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.