II OSK 2417/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1209/20 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 lipca 2020 r. nr SKO.401.ZP.1161.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 2 czerwca 2020 r. nr UGG-U.6730.148.2018; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz H. S. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1209/20, oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 28 lipca 2020 r., nr SKO.401.ZP.1161.161.2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z 2 czerwca 2020 r., nr UGG-U.6730.148.2018, ustalającą na rzecz W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w M. przy ul. (...) - obręb [...]. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana dla zrealizowanego wcześniej przez W. M. w warunkach samowoli budowlanej przedsięwzięcia budowlanego, w przedmiocie którego zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 333), zwanej dalej Prawem budowlanym. Decyzją z 31 maja 2013 r., nr UGG.WZ.7331-134/2010, Prezydent Miasta M. ustalił na wniosek W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr [...]. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z 28 października 2016 r., nr OA.7721.12.7.2016, zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 59/17, uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., wskazując, że prowadząc postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego błędnie zakwalifikowały przedmiotowy budynek jako budynek gospodarczy wobec wydania przez Prezydenta Miasta M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych). W powyższych okolicznościach Inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że obiekt będzie pełnił funkcję gospodarczą w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie działki. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji uznając, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 2 czerwca 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonego w M. przy ul. (...)– obręb [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja z 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla tego budynku, a ponadto toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Budynek jest wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej, a wydanie decyzji ma na celu umożliwienie uniknięcia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Zdaniem strony, do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej sprzeczne z prawem jest wydanie jakichkolwiek innych decyzji mających wpływ na legalizację. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. W przypadku, gdy przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie obiektu wykonanego samowolnie, a w innym, toczącym się równolegle postępowaniu ten sam inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która niezbędna jest do przedłożenia właśnie w wyżej wskazanym postępowaniu legalizacyjnym, to zakres inwestycji określonej we wniosku o decyzję o warunkach zabudowy powinien być identyczny, jak zakres określony przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Jak wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru budowlanego wskazał w postępowaniu legalizacyjnym jako zakres inwestycji budynek gospodarczy. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, wniosek inwestora dotyczący ustalenia warunków zabudowy w związku z postępowaniem legalizacyjnym dla budynku gospodarczego, a także kolejnych wyjaśnień dotyczących zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem, można uznać za zasadny. Zarzut dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się już decyzja o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia, bowiem decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczy tego samego budynku, ale innej inwestycji, tj. budynku gospodarczego, a nie budynku z funkcją usługową. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło, że spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze H. S. ponownie wskazała, że budynek błędnie został zakwalifikowany przez organy jako budynek gospodarczy w sytuacji, gdy de facto stanowi on budynek usługowy, w którym W. M. prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, w ocenie skarżącej, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego budynku, wyklucza wydanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligowało organy do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Budynek objęty wnioskiem ma spełniać funkcję gospodarczą, z tego względu w analizie, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uwzględniono budynki gospodarcze i garażowe, a także budynki z częścią gospodarczo-garażową znajdujące się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, spełnione zostały także pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżącej postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania i ogólnych zasad postępowania. Organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy w sposób nienaruszający zaufania uczestników do organów władzy publicznej, w rozumieniu art. 8 k.p.a., a wyniki postępowania znalazły odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2145/18, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, co jest konsekwencją zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Sporny budynek był pierwotnie, przed popełnioną samowolą budowlaną, budynkiem gospodarczym i w ten sposób została określona jego funkcja w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi zmierzające do podważenia funkcji przedmiotowego budynku określanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako budynek gospodarczy są bezzasadne. Kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z gospodarczego na inny) będzie przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dopiero prawomocne zakończenie procesu zmiany sposobu użytkowania budynku będzie skutkowało przypisaniem temu budynkowi innej, zmienionej w stosunku do pierwotnej, funkcji. Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta M. z 31 maja 2013 r. ustalająca na wniosek W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych), wydana w toku postępowania legalizacyjnego, nie wyklucza wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, jeśli inwestor zamierza zmienić przeznaczenie tego budynku, będącego przed wykonaniem robót budowlanych budynkiem gospodarczym. Zmiana przeznaczenia części budynku wskazana w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2013 r. wynikała z wniosku W. M. i jego deklaracji w tym zakresie. W odniesieniu bowiem do tej samej nieruchomości można wydać decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy. Ten sam podmiot, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ma też podstaw do tego, aby ta zasada nie znalazła zastosowania w odniesieniu do decyzji ustalających warunki zabudowy wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego, jakkolwiek z uwzględnieniem faktu innego, następczego charakteru tych decyzji. Zatem zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) z 2013 r., nie znajduje uzasadnienia. Decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczy co prawda tego samego budynku, ale innej inwestycji, tj. budynku gospodarczego, a nie budynku z funkcją usługową. W skardze kasacyjnej H. S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1. art. 61 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki do wydania W. M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr [...] położnej w M. przy ul. (...) - obręb [...], w sytuacji, gdy dokładna analiza akt pozwala na przyjęcie, że w toku postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie wzywał W. M. do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, co jest warunkiem koniecznym do wystąpienia o wydanie takiej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym, a nadto rozważenia wymaga, czy skoro postępowanie legalizacyjne wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. dotyczyło budynku inwentarsko-składowego, a nie budynku gospodarczego, które to budynki, jak wynika z załącznika do Prawa budowlanego, są budynkami odmiennymi, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przyjął, że budynek w części przeznaczony jest na cele usługowe, to W. M. mógł wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budynek gospodarczy, który początkowo został zakwalifikowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jako budynek inwentarsko-składowy, a potem jako budynek w części przeznaczony na cele usługowe. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej kasacyjnie oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie faktu, że w toku postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wezwał W. M. do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania pisma projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy z 31 maja 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr [...] położonej w M. przy ul. (...) – obręb [...], a nie o przedłożenie przez W. M. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, wobec czego aktualny wniosek W. M. został złożony niezależnie od toczącego się postępowania legalizacyjnego i był wyłącznie jego inicjatywą, a nadto niewzięcie pod uwagę, że zakres inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie pokrywa się z zakresem wskazanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w postanowieniu z 7 czerwca 2001 r., a także w zobowiązaniu skierowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do W. M. pismem z 30 maja 2018 r., co wynika z treści pisma z 7 maja 2019 r., zalegającego w aktach sprawy organu pierwszej instancji (k. 25), a tym samym niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pod uwagę treści pism z 7 maja 2019 r. oraz z 15 maja 2019 r., zalegających na k. 25 i 26 akt organu pierwszej instancji oraz pism z 14 listopada 2018 r. (k. 10), 14 stycznia 2019 r. (k. 11) oraz z 7 lutego 2019 r. (k. 17); - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podawanych wielokrotnie przez skarżącą kasacyjnie, która od początku postępowania wskazywała na okoliczności przemawiające za przyjęciem, że przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło w sposób niebudzący zaufania skarżącej do organów administracji publicznej, a to poprzez dowolne przyjęcie przez organ, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr [...] położnej w M. przy ul. (...) - obręb [...] dla W. M., przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami u.p.z.p. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. Trafne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia naruszania art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazane jako podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które pomimo nieprawidłowego powiązania z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, podlegały rozpoznaniu, albowiem w treści skargi kasacyjnej przedstawiono istotę zarzutów w sposób dostatecznie zrozumiały do ich oceny. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Istota postawionego zarzutu opartego na omawianych podstawach skargi kasacyjnej polega na niedostrzeżeniu przy kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji naruszania przepisów postępowania administracyjnego nakładających na organy obowiązek wszechstronnego ustalenia, rozważenia i wyjaśniania stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy zaniechanie odnosiło się do okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy związanych z kontekstem postępowania w sprawie warunków zabudowy jako funkcjonalnego stadium postępowania legalizacyjnego toczącego się w związku z samowolą budowlaną dotyczącego obiektu objętego wnioskiem W. M.. Należy na wstępie zauważyć, że w kontekście prawnie ukształtowanego układu procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest co do zasady przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze ten zwyczajny, typowy i zgodny z prawem przebieg procesu inwestycyjnego nie budzi wątpliwości, że przyszły inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia budowlanego. Zarówno art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyraźnie odnoszą się do pojęcia zamierzenia wskazując właśnie, że to w istocie wola wnioskodawcy kształtuje przedmiot odniesienia dla deklaratoryjnej informacji o obowiązujących na danym terenie przepisach prawa mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości oraz o możliwym sposobie jej zagospodarowania, warunkowanym tymi przepisami. Nie można tych zasad jednak stosować w pełnej rozciągłości do inwestycji w toku lub inwestycji już zrealizowanych. W takiej sytuacji nie można bowiem sensownie mówić o zamierzeniu budowlanym, który jest kształtowany wyłącznie wolą wnioskodawcy, albowiem wówczas, przynajmniej w części, odniesieniem do deklaratoryjnej decyzji musi być rzeczywiście zrealizowane w całości lub części przedsięwzięcie. Szczególnym przypadkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zakończonej inwestycji jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w szczególności postępowanie legalizacyjne, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy pełni szczególną rolę dokumentu legalizacyjnego, który pozwala organowi nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym ustalić, czy określony "obiekt budowlany" w budowie lub wybudowany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Co trzeba podkreślić, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego punktem odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy jako dokumentu legalizacyjnego jest zatem nie tyle kształtowane dowolnie wolą inwestora przyszłe zamierzenie, co faktycznie zrealizowana postać określonego obiektu budowlanego i pełnionej przez niego funkcji. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2624/19, właśnie w toku badania określonej inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, w takim wypadku nie chodzi o kształtowane wolą inwestora przyszłe zamierzenie budowlane, ale o przedsięwzięcie zrealizowane, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego wydały postanowienie w toku legalizacji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, jednym z podstawowych obowiązków organów administracji prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jako dokumentu legalizacyjnego jest prawidłowe wyjaśnienie, co jest przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej z uwzględnieniem postanowienia organów nadzoru budowlanego i prowadzenie postępowania w odniesieniu do tej inwestycji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...], od 2001 r. toczy się postępowanie legalizacyjne. Wnioskodawca bez wcześniejszego pozwolenia na budowę dokonał bowiem m.in. rozbudowy i nadbudowy budynku. W toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w 2013 r. wnioskodawca uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych). Decyzja ta, została wydana przez Prezydenta Miasta M. w dniu 31 maja 2013 r., a następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z 16 sierpnia 2013 r. Skarga na decyzję organu odwoławczego została zaś oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 marca 2014 r., II SA/Rz 1197/13. Następnie, w oparciu o wskazaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 października 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekając co do istoty: 1) zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr 1986/6; 2) udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie; 3) nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczego. Co jednak istotne, wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., II SA/Rz 59/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazane decyzje organów nadzoru budowlanego wyjaśniając w uzasadnieniu, że: "przedłożenie przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla inwestycji w budynku, którego przeznaczenie zostało wyraźnie w tej decyzji określone wpływa na postępowanie legalizacyjne, choćby w zakresie opłaty legalizacyjnej". Sąd Wojewódzki zauważając, że zupełnie pominięto wynikającą ze wskazanej decyzji zmianę funkcji budynku, wskazał, że jej treść musi być uwzględniona przez organy nadzoru jako wyznacznik zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że to zamierzone przez inwestora przeznaczenie budynku również pod funkcje usługowe legło u podstaw określenia konkretnych jego parametrów w decyzji o warunkach zabudowy i nie można tej okoliczności pomijać w postępowaniu legalizacyjnym. Z analizy akt sprawy wynika, że po wydaniu ww. wyroku (w dniu 10 września 2018 r.) inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta M. z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...], do obsługi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na ww. działce. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, w piśmie z 15 października 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że w stosunku do budynku objętego wnioskiem "toczy się postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej, które może zakończyć się legalizacją samowoli budowlanej lub rozbiórką budynku w zależności od treści dokumentów złożonych przez stronę". Z kolei w piśmie z 7 maja 2019 r. organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że pismem z 30 maja 2018 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Rz 59/17, wezwał inwestora "do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania pisma projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy znak UGG.WZ 731-134/2010 z dnia 31.05.2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr [...] położonej w M. przy ul. (...)– obręb [...])". Trafnie zatem w zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie w toku oceny legalności decyzji przez Sąd pierwszej instancji zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wytworzonych przez organy nadzoru budowlanego, które identyfikują przedmiot postępowania w sprawie samowoli budowlanej, akceptując pogląd, że w sprawie przedmiot badania jest kształtowany wyrażoną we wniosku wolą inwestora. W szczególności należy wziąć pod uwagę konsekwencje dla wyjaśniania niniejszej sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 7 czerwca 2001 r., a także zobowiązania skierowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do W. M. w maju 2018 r., co wynika z treści pisma tego organu z 7 maja 2019 r. (k. 25 akt administracyjnych). Z tych zalegających w aktach sprawy dokumentów można wywnioskować, że prowadzone postępowanie legalizacyjne za przedmiot ma przebudowę, nadbudowę, rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą części na funkcję usługową. Dodatkowo, Sąd a quo nietrafnie nie uwzględnił skutków dla sprawy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Rz 59/17, którym uchylono decyzje legalizacyjne i postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej. Sąd ten dokonał oceny przedmiotu postępowania legalizacyjnego, co powinno być również uwzględnione przy wyjaśnieniu sprawy na zasadzie art. 170 p.p.s.a. Dopiero prawidłowe określenie przedmiotu postępowania w sprawie o warunki zabudowy zainicjowanej wnioskiem W. M. z 10 września 2018 r., uwzględniające wszystkie okoliczności związane z legalizacją samowoli budowlanej, pozwoli na prawidłowe ustalenia, czy sprawa nie dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją, mianowicie pozostającą w obrocie prawnym decyzją Prezydenta Miasta M. z 31 maja 2013 r. ustalającą na wniosek W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych), wydaną w toku postępowania legalizacyjnego, bacząc na wykluczenie istnienia w obrocie dwóch decyzji o warunkach zabudowy jako dokumentów legalizacyjnych tej samej budowy wydanych na rzecz tożsamych stron. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że pomimo częściowo trafnych spostrzeżeń skargi kasacyjnej, nie mógł być skuteczny zarzut oparty na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w wystarczającym stopniu wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a ewentualne uchybienia w zakresie wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. O ile prawidłowe zastosowanie prawa materialnego wymaga niewadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w realiach rozpoznawanej sprawy trafnie podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sprowadzający się w istocie do nieprawidłowego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oderwaniu od toczącego się w tej sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Kwestię związku postępowania o warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej z postępowaniem legalizacyjnym omówiono wyżej odnosząc się do naruszania przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego i nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu powyższych wywodów. Przypomnieć należy, że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna uwzględnić to, że w związku z postępowaniem legalizacyjnym pojęcie zamierzenia budowlanego, a jakim mowa w art 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może być rozumiane w identyczny sposób, jak w przypadku niezrealizowanych, ale planowanych tylko inwestycji, kształtowanych wyłącznie wolą przyszłego inwestora działającego w ramach realizacji modelowego, typowego i zgodnego z prawem budowlanym procesu inwestycyjnego. W tym kontekście należy zauważyć, że Sąd a quo nietrafnie przywołał w na wzmocnienie swojego stanowiska art. 63 ust. 1 u.p.z.p. W istocie przepis ten daje możliwość wydania różnych decyzji do tego samego terenu, ale na odmienne planowane zamierzenia budowlane. W okolicznościach sprawy dotyczącej dokumentacji legalizacyjnej regulacja ta nie znajdzie zastosowania. Nietrafny jest jednocześnie zarzut oparty na podstawie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który określa właściwość organów. Sąd a quo tego przepisu nie naruszył. Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy obu instancji wadliwie nie uwzględniły przywołanych okoliczności przy ocenie złożonego wniosku inwestora, co musiało skutkować w rozpoznawanej sprawie uchyleniem zaskarżonego wyroku, a także decyzji organów administracji obu instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem Prezydenta Miasta M. będzie więc dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy inwestycja, uwzględniając w sposób kompleksowy kluczowy w tej sprawie kontekst legalizacyjny, i w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z oceną prawną i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 1227 zł, na którą składają się kwoty uiszczonych: wpisu sądowego od skargi (500 zł), wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (250 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), opłaty sądowej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).