II OSK 2437/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 76/17 w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie prawidłowości postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 76/17, oddalił skargę Z. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie prawidłowości postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. Z. G., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności: (1) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w[...], ul.[...], działka nr [...] oraz (2) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., znak[...] , zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej wymienione pozwolenie na budowę – gdyż jego zdaniem rozstrzygnięcia te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) - dalej: Prawo budowlane. Jednocześnie odrębnym pismem, również datowanym na 17 czerwca 2016 r., Z. G., powołując się na art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 1 Prawa budowlanego wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawach zakończonych wydaniem opisanych wyżej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r., gdyż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r., skierowanym do Wojewody[...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 czerwca 2016 r., znak[...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Wojewodzie [...] wniosek skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. o zbadanie prawidłowości postępowania oraz decyzji wydanych przez Starostę[...] . W piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. Z. G. wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r. o zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] i wydane przez niego decyzje. W uzasadnieniu skarżący wskazał na brak działania organu administracji publicznej, mimo upływu 6 miesięcy od chwili przekazania sprawy w opisanym wyżej piśmie WINB z dnia 28 czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak[...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 K.p.a. odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak[...] , Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak[...], Główny Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. Tym samym nie było również podstaw do uwzględnienia zażalenia z dnia 11 stycznia 2017 r. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody[...] w sprawie rozpatrzenia podania z dnia 17 czerwca 2016 r. dotyczącego zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego Starosty [...] oraz wydanych przez niego decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że oba wnioski skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. dotyczyły tych samych rozstrzygnięć Starosty[...] . Zarzuty i argumenty sformułowane w powyższych podaniach są tożsame. Skarżący w każdym z tych pism zarzuca decyzjom z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. rażące naruszenie prawa. Tym samym wniosek z dnia 17 czerwca 2016 r. skierowany początkowo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy w zdaniem Sądu traktować jako zmierzający do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Podanie to – po przekazaniu do Wojewody [...] – nie zainicjowało odrębnego postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie, bowiem takie postępowanie Wojewoda [...] już prowadził. Nieco odmienne ujęcie części wstępnej obu wniosków z dnia 17 czerwca 2016 r. nie uzasadnia twierdzenia, że są to dwa zupełnie odrębne żądania. Wojewoda [...] załatwił w decyzji [...] lipca 2016 r. oba wnioski z dnia 17 czerwca 2016 r. Organ ten nie pozostaje zatem w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. G., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Skarżący, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego, w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu; 2. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na: nierzetelnym przedstawieniu stanu sprawy, niewyjaśnieniu stanu faktycznego, tj. wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, niewyjaśnieniu istotnych wątpliwości co do sposobu postępowania Wojewody [...] i GINB, które to uchybienia nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miały. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia do braku stosowania zasad postępowania, jak również do argumentów przytaczanych w postępowaniu świadczą o naruszeniu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu; 4. art. 149 oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu bezczynności (tj. na nieuwzględnieniu skargi w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a.) i wadliwym jej oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ skarżący błędnie umiejscowił art. 61 a § 1 K.p.a. w sferze prawa materialnego, podczas gdy stanowi on przepis postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszystkie przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. 61 a § 1 K.p.a., a także postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 151 P.p.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z zarzutem, że organ, tj. Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności, ponieważ, w ocenie skarżącego, nie rozpoznał jego wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] i wydanych w jego toku decyzji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Z. G. wystosował dwa wnioski w dniu 17 czerwca 2016 r. W podaniu skierowanym do Wojewody [...] skarżący domagał się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. stwierdzenia nieważności (1) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w[...] , ul.[...], działka nr [...] oraz (2) decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., znak[...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej wymienione pozwolenie na budowę. W drugim podaniu skierowanym do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 1 Prawa budowlanego żądał zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawach zakończonych wydaniem opisanych wyżej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Z. G. motywował oba wymienione wnioski rażącym naruszeniem prawa przez powyższe decyzje, sporządzając tożsame uzasadnienie obu wniosków. Dokumenty zebrane w aktach wskazują na załatwienie sprawy z wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r. skierowanego do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty[...] . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak[...], odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak[...]. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafna jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, że oba wnioski skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. dotyczyły tych samych rozstrzygnięć Starosty[...], a zarzuty i argumenty sformułowane w powyższych podaniach są w istocie tożsame. Skarżący w każdym z tych pism zarzuca bowiem decyzjom z dnia [...] maja 2015 r. i [...] października 2015 r. rażące naruszenie prawa. Tym samym wniosek z dnia 17 czerwca 2016 r. skierowany początkowo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy zdaniem Sądu traktować jako zmierzający do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Podanie to nie zainicjowało odrębnego postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie, bowiem takie postępowanie Wojewoda [...] już prowadził. Zachodziła zatem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu wniosków. Rację ma w konsekwencji Sąd Wojewódzki, że Wojewoda [...] w rzeczywistości załatwił oba wnioski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. Powyższego skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej. Za niezasadne i zbędne, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, należałoby uznać stosowanie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r. w przedmiocie prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę[...]. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że oba żądania (w istocie tożsame) zostały przez Wojewodę [...]załatwione. Z powyższych względów przytoczony w skardze kasacyjnej przepis postępowania administracyjnego, tj. art. 61a § 1 K.p.a. nie został naruszony, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności Wojewody [...] – w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., stąd przepisy te nie zostały naruszone. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę działania organu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. W nawiązaniu do powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem postępowania organu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił stan sprawy, wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności w sprawie oraz przesłanki oddalenia skargi. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej P.u.s.a.) i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem działania organu zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.