II OSK 2439/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2020 r. znak DON.7100.249.2020.JSK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 169/21 oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 26 listopada 2020 r., znak DON.7100.249.2020.JSK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego (WINB) z dnia 8 września 2020 r., znak P.771.16.2019 19 RL uchylającej, po wznowieniu postępowania, własną ostateczną decyzję z dnia 5 lutego 2019 r., znak P.7721.187. 2018 19 RL oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 14 listopada 2018 r., znak NB 7353-7/18 i umarzającej w całości postępowanie I instancji, uchylił w całości decyzję WINB z dnia 8 września 2020 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji WINB z dnia 5 lutego 2019 r., znak: P.7721.187. 2018 19 RL. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła B. sp. z o.o. z siedzibą w G., domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w każdym razie zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprzeczność objętej postępowaniem decyzji z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami tj. art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji, podczas gdy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem decyzji; 2. art. 41 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokonanie montażu konstrukcji hali garażowej nie stanowi wykonywania robót budowlanych będących prowadzeniem budowy oraz poprzez błąd logiczny w wykładni tego przepisu polegający na uznaniu, że jeśli dana czynność nie mieści się w katalogu zamkniętym prac przygotowawczych w nim wskazanych, czynność ta stanowi wówczas "inną pracę przygotowawczą", której przeprowadzenie nie może być uznane za rozpoczęcie budowy; 3. art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokonanie montażu konstrukcji hali garażowej nie mieściło się w zakresie podjęcia robót budowlanych; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy na to pozwalał; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2. Uczestnik postępowania A. P. (inwestor) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że zaskarżona decyzja GINB wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych - trybie wznowienia postępowania. Decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. GINB uchylił w całości decyzję WINB z dnia 8 września 2020 r. - wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek Spółki - i orzekł o odmowie uchylenia decyzji WINB z dnia 5 lutego 2019 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że zasadniczo skarga kasacyjna nie dotyczy istoty postępowania wznowieniowego, zakończonego ww. decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. zobowiązującą inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego hali garażowej na działce nr [...] w obr. [...] miasta [...], nie zawiera argumentacji przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, w tym w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowił wszak podstawę wznowienia postępowania wskazaną we wniosku Spółki. Brak zatem w sprawie kluczowego zarzutu, co poważnie osłabia skuteczność skargi kasacyjnej. Za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jak już zaakcentowano, za niezrozumiałe należy uznać podniesienie w skardze kasacyjnej jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), sprawa ta jest bowiem rozpoznawana w postępowaniu wznowieniowym. Nie mogła być zatem podnoszona w nim jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, co zostało wytknięte także przez Sąd I instancji. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699. Innymi słowy, okoliczność, która może być podstawą wznowienia postępowania, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2917/21). Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać także pozostałe zarzuty prawa materialnego., tj. art. 41 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 7 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię. Jak słusznie podkreślił to Sąd I instancji ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych, o których nie mówi się w ust. 2 art. 41, nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457-458). Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że próbny montaż hali stalowej, nie mieści się w żadnym z tych pojęć. Zarazem Sąd nie w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadził wykładni art. 3 pkt 7 Pr.bud, co wyklucza zasadność tego zarzutu. Co jednak istotne, GINB oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznając, że nie świadczy on o wystąpieniu w tej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odstąpił od merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją. Za chybiony uznać należy nadto zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Analiza treści wniosku o wznowienie postępowania, dołączonego do niego dowodu, tj. wydruku ze strony maps.google.com oraz analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie toczącej się w postępowaniu zwykłym, potwierdza konkluzję, że skarżąca kasacyjnie nie podała we wniosku o wznowienie istotnych okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Według skarżącej kasacyjnie Spółki nowa, istotna okoliczność to "zdjęcie przedstawiające stalową konstrukcję obiektu objętego decyzją organu powiatowego z dnia 14 listopada 2018 r.". Tymczasem wyniki przeprowadzonych rozpraw administracyjnych, analiza wpisów w dzienniku budowy, postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania wobec A. P., J. N. i K. P. o czyn określony w art. 90 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.) oraz o czyn z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950), słusznie zostały ocenione przez GINB, jak i Sąd I instancji jako niedające podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty odmiennego niż dotychczas. Zebrany materiał dowodowy, w szczególności brak spójności w zeznaniach świadków, nie przesądzają o budowie hali przed dniem 6 listopada 2017 r., zatem przed dniem w którym Starosta [...] decyzją nr 1/554/17 zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe wraz z przyłączem elektroenergetycznym, na działce nr [...], obr. [...] w [...]. Na podstawie materiału dowodowego nie można bowiem dokonać w sprawie stanowczych i niebudzących wątpliwości ustaleń, co prowadzi do konstatacji, że Spółka nie wykazała spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarazem, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd I instancji rozstrzygał na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie podjęto nawet próby wykazania tezy przeciwnej. Zaznaczenia wymaga, że omawiany zarzut wadliwie powiązano z regulacją art. art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Norma tego przepisu jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Co jednak kluczowe, z uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, przepis ten nie ma w tej sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA z dni: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego zaś wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.