II OSK 2469/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 364/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 22 marca 2023 r. nr ... w przedmiocie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. G. na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 364/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 22 marca 2023 r. w przedmiocie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. G. G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. (prawo postępowania przed sądami administracyjnymi), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. (prawo ustroju sądów administracyjnych) przez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym i uznanie, że decyzja organu odwoławczego nie ma oparcia w przepisach prawa budowlanego - podczas gdy rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Wojewody Podlaskiego było prawnie prawidłowe i zgodne z przepisami prawa materialnego. Pomimo powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonując ich błędnej oceny, skarżonym rozstrzygnięciem naruszyły a) art. 47 ust. 2 ustawy z dn. 9 lipca 1994 r. (powinno być 7 lipca 1994) prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm. - dalej również: Prawo budowlane lub p.b.) przez ustalenie, że: - w niniejszej sprawie do czynienia mamy z "legalnymi" robotami budowlanymi (s. 9 uzasadnienia) - podczas gdy rozstrzygnięciem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku de facto sankcjonuje samowolę budowlaną A. K. polegającą na zamierzonym, trwałym zajęciu części nieruchomości sąsiedniej w postaci dokonania jej trwalej zabudowy, tj. wykonania docieplenia zewnętrznego 10-cm warstwą wełny mineralnej - które to docieplenie po wykonanych robotach budowlanych będzie znajdowało się bezspornie na nieruchomości uczestniczki postępowania (vide: dokumentacja techniczna w aktach sprawy), - - Wojewoda w swych rozważaniach wyszedł poza zakres stosowania w/w przepisu (s. 10 uzasadnienia) - podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy analizie zasadności wejścia na teren sąsiedni konieczne jest również ustalenie, że planowana- inwestycja nie będzie realizowana na sąsiedniej działce, a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki (por. wyrok NSA w Katowicach z 11.07.2002 r., II SA/Ka 1577/00), b) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację i wskazanie, że roboty budowlane inwestora należy zakwalifikować jako przebudowę niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia - podczas gdy 10-cm warstwa wełny mineralnej de facto spowoduje zwiększenie kubatury obiektu budowlanego inwestora powodując jego rozbudowę - co winno skutkować zakwalifikowaniem robót przez niego zamierzonych jako wymagających pozwolenia na budowę i tym samym odmową wydania zgody w oparciu o art. 47 ust. 2 prawa budowlanego, c) naruszenie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku próby bezprawnego naruszenia przez wnioskodawcę - Pana A. K. własności G. G. przez trwałą zabudowę jej nieruchomości w postaci wykonania na jej nieruchomości 10 cm docieplenia wełną mineralną ściany budynku.). Sąd dopuszcza bowiem do sytuacji naruszenia prawa cywilnego zamiast jej przeciwdziałać i odsyła na drogę postępowania cywilnego post factum, a więc po ewentualnym dokonaniu naruszenia, (s. 11 uzasadnienia). Rozumowanie Sądu w tym zakresie byłoby jednak logiczne wyłącznie w sytuacji w której z dokumentacji projektowej nie wynikałoby, że wnioskujący o wejście na teren sąsiad zamierza zrealizować zamierzenie częściowo na cudzej nieruchomości. Bezspornym jest przy tym, że sądy administracyjne winny stać na straży praworządności, w tym przepisów nakazujących ochronę prawa własności. Uczestniczka postępowania nie neguje, iż . celem wykonania robót budowlanych inwestora koniecznym może się okazać wejście na teren jej nieruchomości, jednakże zakres tych robót ingeruje w jej prawo własności w sposób trwały i względnie nieodwracalny - co zdaje się pomijać Sąd w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie sprzecznego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznaje, że w zamyśle inwestora nie ma planów co do dokonania trwałych prac na nieruchomości sąsiedniej (s.12 uzasadnienia) - podczas gdy ze znajdujących się w aktach sprawy szkiców wynika w sposób jednoznaczny, że 10-cm ocieplenie wełną mineralną nie znajduje się na granicy, ale będzie w całości zrealizowane na nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W związku z powyższym mamy do czynienia z jawną próbą zrealizowania robót budowlanych na cudzej nieruchomości, co bezkrytycznie sankcjonuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, którą Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty Bielskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. i rozstrzygnął o odmowie niezbędności wejścia przez wnioskodawcę na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie izolacji cieplnej na części ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ozn. nr ewid. [...]. Sąd Wojewódzki słusznie zanegował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku nie było możliwe w sytuacji gdy budynek inwestora posadowiony jest na działce nr [...] "po granicy" z działką nr [...], a zatem ściana wraz z ociepleniem o grubości 10 cm znajdować się będzie częściowo na nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność G. G.. Zasadnie Sąd Wojewódzki nie zgodził się z organem odwoławczy, który przyjął, że brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, skutkować musiał odmową wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji trafnie wskazano na zasadność wniosku inwestora, skoro wskutek przeprowadzonej przez G. G. rozbiórki (na podstawie decyzji) części budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] ściana w budynku inwestora, położonym na działce nr [...], uprzednio wewnętrzna stała się ścianą zewnętrzną, bez zabezpieczenia warstwą w postaci docieplenia. Należało przyznać rację organowi pierwszej instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy G. G. nie wyraziła zgody na wejście na teren jej nieruchomości w celu wykonania docieplenia ściany budynku inwestora, które to roboty budowlane były konieczne do przeprowadzenia. Zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego, (ust. 1) jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. (ust. 2) W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Sąd Wojewódzki odnosząc się do spornego zagadnienia wskazał prawidłowo, że przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego są: (1) potrzeba wykonania robót budowlanych, (2) niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, (3) brak zgody na takie wejście właściciela tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r. II OSK 15/05). Spełnienie powyższych przesłanek nie budziło w sprawie wątpliwości. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki spór dotyczył tego, że zdaniem organu pierwszej instancji sposób posadowienia budynku względem granicy w sprawie prowadzonej na podstawie art. 47 Prawa budowlanego nie ma znaczenia i wymyka się ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś zdaniem Wojewody wykonanie ocieplenia zaingeruje w prawo własności działki nr [...] mianowicie, w sposób trwały je ograniczy, co wyklucza uznanie, że warunki do pozytywnego orzeczenia na podstawie art. 47 Prawa budowlanego ziściły się w całości. Akceptując stanowisko organu pierwszej instancji, Sąd Wojewódzki wyjaśnił prawidłowo, że dla udzielenia pozwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego istotne jest to, że wykonanie prac z uwagi na usytuowanie budynku nie jest możliwe z działki inwestora oraz to, w jakim zakresie konieczne jest skorzystanie z terenu działki sąsiedniej. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje bowiem tylko ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonania robót budowlanych na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Natomiast odrębnym zagadnieniem są roszczenia cywilne związane z trwałym wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej dla realizacji danych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że wyrażana przez Sąd Wojewódzki ocena spornego zagadnienia znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym utrwalony jest pogląd, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Przy czym "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" ma miejsce wówczas, gdy posadowiony budynek znajduje się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Warunek "niezbędności wejścia na teren sąsiedni" występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. II OSK 1870/13). W poszczególnych wyrokach odnoszących się do robót budowlanych w zakresie docieplenia bądź naprawy ścian budynków położonych przy granicy z sąsiednią nieruchomością wskazywano, że nie jest wymagane dla wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, aby organ badał kwestie cywilnoprawne związane z ewentualnym przekroczeniem granicy pomiędzy tymi nieruchomościami (por. wyrok WSA z 31 marca 2014 r. II SA/Wr 866/13, wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 585/06, 4 marca 2015 r. II OSK 1870/13). Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego) oznacza przyzwolenie na realizację robót budowlanych, które doprowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Rzecz w tym, że w omawianym postępowaniu nie jest rozstrzygany spór co do przysługującego inwestorowi tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że udzielenie zgody na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w sposób wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącej do niego nieruchomości przez upoważnienie innej osoby do czasowego wejścia na jego teren. Dlatego w tym szczególnym postępowaniu organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozstrzygania dalej idących kwestii cywilnoprawych, normowanych przykładowo przepisem art. 151 kc. W szczególności warto wskazać, że w przypadku robót budowlanych skutkujących trwałym zajęciem przygranicznego pasa gruntu, niezbędne jest ustanowienie służebności w drodze czynności cywilnej lub orzeczenia sądowego. Wobec powyższego błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wydanym rozstrzygnięciem "de facto sankcjonuje samowolę budowlaną". To, że Sąd Wojewódzki wskazał na ograniczony zakres okoliczności wyjaśnianych w sprawie regulowanej przepisem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest równoznaczne z możliwością realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Jako chybiony należało również uznać zarzut odnoszący się do przepisów art. 64 ust. 3 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 140 kc, bowiem Sąd Wojewódzki przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w sposób właściwy uwzględnił uwarunkowania prawne związane z ochroną własności przysługującej stronie skarżącej, jako zobowiązanej do czasowego udostępnienia terenu własnej nieruchomości w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Zauważyć trzeba, że prawo własności, podlegające ochronie prawnej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Właśnie dopuszcza je art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje przepis art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który wprowadza takie ograniczenie prawa własności jest art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostający w związku z art. 47 ust. 1 tej ustawy. W celu ochrony praw inwestora, organ administracji, w razie uznania, iż spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki, może rozstrzygnąć, iż niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Takie naruszenie prawa własności osoby, do której należy nieruchomość sąsiednia dokonywane jest wtedy w granicach prawa. Może być ono jednak dokonane tylko w granicach niezbędnej potrzeby, dlatego organ jest obowiązany określić te granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 585/06). Całkowicie bezzasadny okazał się także zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodzić się należało z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego. W kontrolowanych decyzjach wyjaśniono w sposób wyczerpujący kwalifikację prawną objętych wnioskiem inwestora robót budowlanych stanowiących docieplenie budynku o wysokości do 12 m, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tych argumentów. Podkreślić jednak wypada, że skoro w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c) Prawa budowlanego posłużono się jedynie kryterium w postaci wysokości budynku, to inne parametry dotyczące rozmiarów docieplenia budynku nie wpływają na reżim prawny realizacji tych robót budowlanych. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 8