II OSK 249/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1620/15 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/15, oddalił skargę D. S. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła D. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, według norm prawem przepisanych, które to koszty nie zostały ani w całości ani w części uiszczone przez skarżącą. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego winien być skierowany w stosunku do współwłaścicieli nieruchomości, z pominięciem kolejności określonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, określającym, iż najpierw obowiązek spoczywa na inwestorze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że decyzja powinna być w pierwszej kolejności kierowana do inwestora jako sprawcy odstępstw od projektu budowlanego. Istota obowiązku usunięcia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego sprowadza się bowiem do nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem tym powinien być obciążony najpierw sprawca odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazała, że to właśnie inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zorganizowanie wykonania i dokonania odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych i uprawnieniach budowlanych. Podniosła, że w niniejszej sprawie postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się przez kilkanaście lat. W tym czasie inwestorzy nieruchomości, mając świadomość niezgodności inwestycji z prawem, zbyli udziały w nieruchomości na rzecz obecnych współwłaścicieli. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przy zakupie nieruchomości nie została poinformowana o niezgodności z prawem budowlanym, a wręcz została zapewniona o braku wad prawnych wyodrębnionego lokalu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji organu powoduje sankcjonowanie sytuacji, gdy w świetle prawa dochodzi do sprzedaży przez inwestorów udziału w nieruchomości, których wybudowanie powstało bez wymaganego projektu budowlanego, za które odstępstwo inwestor nie ponosi żadnej odpowiedzialności, odpowiedzialność ta spada natomiast na współwłaścicieli nieruchomości, co stoi w sprzeczności zarówno z interesem społecznym jak interesem jednostkowym obecnych współwłaścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego winien być skierowany w stosunku do współwłaścicieli nieruchomości, z pominięciem kolejności określonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, określającym, iż najpierw obowiązek spoczywa na inwestorze. Analizę rozpocząć trzeba od odnotowania, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Decyzją tą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nałożył na współwłaścicieli budynku przy ulicy [...] w K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dot. inwestycji polegającej na "Przebudowie i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową w budynku przy ulicy [...] w K., na działce nr 163, obr. [...]", zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia [...] października 1999 r., znak: [...]. Z decyzji Nr [...], Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], wynika, że po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla M. P. i N. M. oraz dla K. S. Inwestorami, w rozumieniu art. 52 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego, byli więc niewątpliwie M. P. i N. M. oraz K. S. Złożyli oni wniosek o pozwolenie na budowę oraz na mocy decyzji uzyskali uprawnienie do wykonania projektowanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16). W myśl art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jest oczywiste, że przepis art. 52 określa nie tylko osobę zobowiązaną do wykonania, na swój koszt, czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu tego wynika również, że obowiązek ten jest nakładany na osobę w drodze jednej z wymienionych decyzji. Adresatem decyzji, według art. 52, może być inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego. Kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest więc także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11). Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06). Jeżeli zatem inwestor po dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę utraci uprawnienie do wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszeń prawa budowlanego, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany w stosunku do którego wydano decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych (por. Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, s. 746; wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2446/17). Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że faktyczne możliwości wykonania przez osobę obowiązku, uwarunkowane jej sytuacją majątkową, nie należą do kryteriów wyboru adresata decyzji opartej na art. 52 Prawa budowlanego. Nadto, w świetle tego przepisu, nie jest możliwe nałożenie obowiązku na osobę będącą jedynie wykonawcą robót budowlanych. Warto również podkreślić, nawiązując do tezy skarżącej, według której, zaskarżona decyzja zwalnia z odpowiedzialności osoby, które dokonały naruszeń, że przedmiotem postępowania administracyjnego, kontrolowanego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, była decyzja mająca doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Nałożony obowiązek nie stanowi sankcji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania nie była także odpowiedzialność karna lub cywilna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.