II OSK 250/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1171/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/GL 1171/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po analizie złożonego w dniu [...] czerwca 2015 r. zawiadomienia inwestora B. sp.k. z siedzibą w S. o zakończeniu budowy sieci wodociągowej (wewnątrzosiedlowej) i przyłączy wodociągowych zasilających zespół zabudowy mieszkaniowej "Osiedle S." w S., prowadzonej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej przez Prezydenta Miasta S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) uznał, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano zmian w stosunku do projektu budowlanego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. zgłosił sprzeciw do użytkowania przedmiotowej sieci wraz z przyłączami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, wskazując, jaki zakres powinien zostać uwzględniony w projekcie zamiennym. W dniu [...] września 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo wraz z załączonym m.in. projektem budowlano-wykonawczym zamiennym z września 2015 r. Na podstawie analizy złożonej dokumentacji organ ocenił, iż nie jest ona kompletna i nie spełnia warunków określonych w ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym. W dniu [...] listopada 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo inwestora wraz z załączonymi 2 egzemplarzami projektu budowlano-wykonawczego zamiennego. PINB po analizie złożonych dokumentów uznał, że zakres nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu nie został usunięty i wobec tego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy sieci wodociągowej (wewnątrzosiedlowej) i przyłączy wodociągowych zasilających zespół zabudowy mieszkaniowej "Osiedle S." (obejmujący wyliczone w decyzji działki) autorstwa inż. B. K. oraz inż. W. L. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Decyzją z [...] lutego 2016 r. ŚWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W wyniku złożonej przez A. Sp. z o.o. sp. k. skargi, WSA wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Gl 279/16, uchylił ww. decyzję ŚWINB. Prowadząc ponownie postępowanie ŚWINB postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez uzyskanie i przekazanie do organu odwoławczego danych opisowych i rysunkowych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek wskazanych w sentencji decyzji oraz działek sąsiednich celem ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Zaskarżoną decyzją ŚWINB, po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję złożyła A. sp. z o.o. i sp.k. w K., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, iż po dokonaniu szczegółowej analizy dokumentów złożonych przez inwestora, PINB prawidłowo ustalił, iż przedłożony projekt nie spełnia wymogów pod względem formalnej jego kompletności i nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Przedłożony projekt, jak nazwał to ŚWINB, stanowi zbiór nieuwierzytelnionych i nieponumerowanych dokumentów, w tym projekt zagospodarowania terenu sporządzony na nieaktualnej mapie. Nie spełnia on zatem formalnych wymogów ustalonych dla tego dokumentu (m.in. § 3 czy § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Dz.U.2012.462 ze zm.). Zgodnie z przywołanymi przepisami projekt zamienny, tak jak każdy projekt budowlany, winien mieć należycie sporządzoną stronę tytułową z zawartymi na niej wszystkimi informacjami oraz mieć wszystkie strony i arkusze projektu ponumerowane. Wymogów tych przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia (m.in. brak numeru na stronie 7, brak podpisu projektanta na skserowanych stronach od 1 do 5, podczas gdy taki podpis jest na stronie 6, nienumerowanej stronie 7 i pod oświadczeniem). Dołączone do projektu opinie, uzgodnienia, pisma, uchwały czy mapy stanowią dokumenty skserowane i nie potwierdzono ich zgodności z oryginałem. Dodatkowo część z nich jest nieważna czy też sporządzona została niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Projekt zamienny powinien posiadać wszystkie opinie i uzgodnienia, a w przypadku przedłożonego do zatwierdzenia projektu zamiennego dołączono opinię Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Z jej treści wynika, że termin uzgodnienia ma ważność 3 lata, a zatem stracił swoją ważność. Powyższa opinia załączona do wymaganego projektu zamiennego dotyczyła dokumentacji projektowej, która w wyniku prac budowlanych została w sposób istotny zmieniona, zatem w przypadku obecnie przygotowanego projektu zamiennego - ten nowy projekt winien być ponownie uzgodniony. Uzgodnienia takiego jednak inwestor nie załączył. Nadto do przedłożonego projektu załączone zostało pismo Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] marca 2008 r. przedstawiające warunki podłączenia do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej projektowanego osiedla, z którego wynika, że określone w nim warunki techniczne ważne są jeden rok od daty ich wydania. Nie może zatem w takich okolicznościach być, w ocenie Sądu, wątpliwe, że przedłożony projekt zamienny nie posiada wymaganego uzgodnienia. W opinii Sądu, nie ma wątpliwości, że do projektu budowalnego powinien być załączony projekt zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 cyt. rozporządzenia). Zgodnie z tym przepisem projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Dołączony do projektu zamiennego projekt zagospodarowania projektu nie spełnia ww. wymogów. Zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zakwestionował jej aktualność. Przepisy nie określają żadnego terminu aktualności takiej mapy. Jest jednak poza sporem, że mapa do celów projektowych, wykorzystywana jako podstawa do opracowania części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, powinna posiadać stosowną pieczęć poświadczającą, że dokument, tj. mapa zasadnicza została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę, czyli pieczęć taka zaświadcza nie tylko o aktualności opracowania ale przede wszystkim o przyjęciu tej mapy do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki nie posiada odpowiednich pieczęci, stąd pomimo zachowanej wymaganej skali 1:500 nie zawiera innych elementów koniecznych do uznania przedłożonego projektu za odpowiadający przepisom prawa. W ocenie Sądu, tylko te uchybienia musiały zdecydować o uznaniu za prawidłowe rozstrzygnięcia organu odwoławczego utrzymującego w mocy odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten nie spełniał bowiem ustawowych wymagań i dlatego nie mógł być zatwierdzony w obecnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. sp. k. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu, iż projekt budowlany zamienny nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa, podczas gdy projekt przedłożony przez inwestora został podpisany w sposób określony w treści przywołanego rozporządzenia, a jest to jedyny wymóg formalny wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego, co powoduje, że brak pozostałych elementów wskazanych przez organ odwoławczy, niewskazanych uprzednio przez organ I stopnia, a decydujących w jego ocenie o wadliwości projektu zamiennego, nie może decydować o odmowie jego zatwierdzenia w świetle zasady praworządności; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w następstwie niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez WSA, iż działania ŚWINB są prawidłowe, w sytuacji gdy skarżąca uzupełniła braki projektu budowlanego zamiennego zgodnie z decyzją PINB, a ŚWINB dostrzegając kolejne braki, które nie były przedmiotem badań organu administracji I stopnia, nie wzywał do ich uzupełnienia w trybie art. 51 ust. 1 "pkt" p.b.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania i uzasadnieniu decyzji ŚWINB w sposób niezmierzający do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony; - art. 39 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania – A. K. nie otrzymywała decyzji w sprawie pomimo posiadania statusu strony oraz wskazania przez nią prawidłowego adresu do doręczeń. Pismem z dnia [...] października 2021 r. A. Sp. z o.o. sp. k. w K. podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. uczestnik postępowania N. spółka z o.o. podał, że popiera skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, stwierdzić trzeba, że nie są one zasadne. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. podkreślić wypada, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć tych przepisów w prowadzonym przez siebie postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich nie stosował. Przyjmując natomiast, że w istocie w zarzucie tym chodziło o wadliwe – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uznanie przez WSA, że organy administracyjne nie naruszyły tych unormowań, podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że organy nie naruszyły tych unormowań i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, organy obiektywnie wyjaśniły sprawę, należycie uzasadniając swoje stanowisko, przy czym nie jest nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony podjęcie rozstrzygnięcia innego od oczekiwanego przez stronę. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 39 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 "ust." 2 k.p.a. mający polegać na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania – A. K. nie otrzymywała decyzji w sprawie pomimo posiadania statusu strony oraz wskazania przez nią prawidłowego adresu do doręczeń. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. Prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowi wady samej decyzji. Jest to jedynie wada w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyroki NSA z 27.09.2017r., II OSK 132/16, LEX nr 2417973; 10.03.2021r., II OSK 1863/18, LEX nr 3163980). Wielokrotnie ponadto podkreślano, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty. Tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność (ww. wyrok NSA z 27.09.2017r., II OSK 132/16, a także m.in. wyroki NSA z 28.04.2021r., III FSK 3238/21, LEX nr 3224914 i III FSK 3662/21, LEX nr 3197763; z 24.11.2020r., II OSK 1584/18, LEX nr 3093289; z 12.03.2020r., II OSK 1268/18, LEX nr 3047084). Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. "z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego" w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 6 i art. 8 k.p.a. nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ nie wskazano w nim, jakie konkretnie unormowania ww. rozporządzenia zostały naruszone. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. konieczne jest zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny, który musi być opracowaniem kompleksowym, obejmującym całość zamierzenia budowlanego, podlega także w całości sprawdzeniu przez organu nadzoru budowlanego, a zatwierdzenie tego projektu jest możliwe po stwierdzeniu jego zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (wyrok NSA z 30.10.2018r., II OSK 2682/17, LEX nr 2592600). Projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b., mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Powinien on uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, a także powinien w tym zakresie być czytelny (wyrok NSA z 18.11.2020r., II OSK 1289/18, LEX nr 3157394). Nie jest więc zasadne twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że jedynym wymogiem formalnym wskazanym przez ustawodawcę w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego jest to, by "projekt przedłożony przez inwestora został podpisany w sposób określony w treści przywołanego rozporządzenia". Projekt zamienny musi bowiem spełniać wszystkie wymogi stawiane projektowi budowlanemu, a obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy wymogom tym rzeczywiście odpowiada, w tym w zakresie wynikającym z treści art. 35 ust. 3 p.b. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. "w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego" w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i właściwie unormowania te zastosował. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.