II OSK 2505/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 365/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 365/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] czerwca 2012 r. Gmina Miasto C. dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na ułożeniu płyt drogowych, wykonaniu warstwy odsączającej, nawierzchni z kamienia brukowca i ustawieniu kamieni oporowych na ul. D. w C.. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta C., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia tych robót budowlanych, twierdząc, że zostały one rozpoczęte przed złożeniem zgłoszenia, oraz że inwestor błędnie wskazał lokalizację inwestycji - z pominięciem działki nr [...]. Starosta wskazał m.in., że w dniu 28 czerwca 2012 r. do Urzędu wpłynęło pismo Klubu Radnych "Twoje C. 2001, Forum Samorządowego i Platformy Obywatelskiej" Rady Miasta C., zgodnie z treścią którego prace zostały już rozpoczęte (wykonano z bruku nową drogę długości ok. 200 metrów, zainstalowano kilka nowych punktów świetlnych oraz przewieziono część straganów). Gmina Miasto C. pismem z dnia 20 lipca 2012 r. wniosła odwołanie od tej decyzji, wskutek czego Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił sprzeciw Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że w sprawie koniecznym było uzupełnienie zgłoszenia a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii wykonania robót budowlanych przed wskazanym w zgłoszeniu terminem. Starosta C. z zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zajęcie stanowiska w sprawie wykonania robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego zgłoszenia. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym przez Wojewodę. W dniu [...] października 2012 r. skarżąca przedłożyła żądane dokumenty i informacje. PINB przy piśmie z dnia [...] października 2012 r. przesłał protokół kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012 r., stwierdzając w nim jednoznacznie wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kamieniem brukowym, płytkami chodnikowymi oraz postawieniu 8 segmentów straganów handlowych niezwiązanych trwale z gruntem, na działkach nr [...] i [...], obręb nr [...], przy ul. D. w C.. Wraz z odpowiedzią PINB przesłał kopie protokołu z kontroli wraz z kopiami zdjęć. W dniu [...] października 2012 r. Starosta C. ponownie wniósł sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych, uznając, że skarżąca dokonała utwardzenia działki [...] przed wniesieniem zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskutek wniesienia odwołania od tego sprzeciwu przez Gminę Miasta C., sprawę rozpoznał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał sprzeciw Starosty w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z uzupełnionego materiału dowodowego wynika jednoznacznie wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych w dniu [...] czerwca 2012 r., natomiast organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., którą Gmina Miasta C. odebrała w dniu [...] lipca 2012 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2012 r. nie odpowiadało wymogom ustawowym, wobec czego nie sposób było ustalić zakresu robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Z tego względu, organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z załączonego do akt administracyjnych protokołu z kontroli w dniach [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012 r. przeprowadzonej w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego bezsprzecznie wynika, że roboty objęte zgłoszeniem - utwardzenie terenu działki nr [...] kamieniem brukowym i płytami chodnikowymi, zostały wykonane. Wojewoda zauważył, że dla dokonanej oceny nie ma znaczenia fakt, iż roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane w części. Ustalenie, że doszło do wykonania jednego z elementów objętych zgłoszeniem, Wojewoda uznał za wystarczające do stwierdzenia naruszenia przez inwestora przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez materialnoprawnej podstawy. Organ I instancji wydał bowiem decyzję z dnia [...] października 2012 r. o sprzeciwie wobec zgłoszonych robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, z uwagi na naruszenie przez inwestora art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec zgłoszenia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ I instancji był zobligowany, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 w/w ustawy do wniesienia sprzeciwu. Na powyższą decyzję Gmina Miasto C. złożyła skargę, zarzucając: - naruszenie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego w związku z utrzymaniem w mocy decyzji w sprawie sprzeciwu wydanej z naruszeniem dyspozycji ww. przepisu, - naruszenie art. 6 kpa poprzez brak materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że termin do zgłoszenia sprzeciwu został określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i wynosi 30 dni. Jest to termin prawa materialnego i jako taki nie może być przedłużany ani skracany. Jego upływ powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków. Organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu po upływie tego terminu. Jest to związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego mają wprawdzie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże z koniecznością uwzględnienia przez uprawniony organ specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym zwłaszcza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Oznacza to w praktyce, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ponownego rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA w sprawie II OSK 307/08, cyt. powyżej). Organ odwoławczy aby zaskarżoną decyzję nadal można było uznać za wniesioną w terminie, powinien ją utrzymać w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), wówczas, gdy zachodzą po temu warunki, ewentualnie powinien dokonać oceny, czy termin do jej wydania jeszcze nie upłynął i wówczas ma prawo uchylić ją i orzec co do istoty sprawy (art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa). Gdy natomiast stwierdzi upływ terminu do wniesienia sprzeciwu i jednocześnie skonstatuje, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, powinien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie, jako iż dalsze procedowanie w tej sprawie nie jest już możliwe - art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Starosty C. z dnia [...] października 2012 r. narusza przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ponieważ wydana została po upływie 30 dni licząc od wpływu do organu zgłoszenia, to jest od dnia [...] czerwca 2012 r. (termin minął z dniem [...] lipca 2012 r.). Wobec tego zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy błędną decyzję Starosty także należało uznać za naruszającą powyższy przepis, jak i przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto Sąd uznał, że niezgodna z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a także z przepisem art. 138 § 2 kpa, jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2012 r. uchylająca sprzeciw Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wydając tę decyzję nie wziął bowiem pod uwagę, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, organ ten zmuszony był podejmować wskazane przez niego czynności po upływie 30-dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu, a zatem po utracie kompetencji do orzekania w sprawie sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta C. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżono w części dotyczącej nieuchylenia decyzji starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. znak:[...]. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z wydaniem sprzeciwu z naruszeniem dyspozycji ww. przepisu, 2. art. 6 K.p.a. poprzez brak materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, 3. art. 9 K.p.a. poprzez niedoinformowanie strony o postępowaniu a w szczególności o dowodach zgromadzonych przez organ administracji publicznej w sprawie, 4. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, 5. art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, 6. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz dopuszczenie jako dowodu pisma Klubu Radnych "T." bez sprawdzenia danych wskazanych w ww. piśmie oraz bez wezwania strony do ustosunkowania się do pisma, 7. art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, 8. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny sprawy na podstawie materiału dowodowego, którego Starosta C. nie posiada, 9. art. 107 K.p.a. poprzez faktyczny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 10. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina Miasta C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 2 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie złożonego zestawienia, a w razie jego braku według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono poszerzoną argumentację postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Skarga Gminy Miasta C. została uwzględniona w całości, ponieważ Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje obu instancji oraz korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Gmina Miasta C. popiera zapadłe rozstrzygnięcie. Kwestionuje je wyłącznie w części dotyczącej nieuchylenia decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], podnosząc zarzuty skierowane przeciwko tej decyzji. Tak określony zakres zaskarżenia oznacza, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, poza wskazanymi w sentencji wyroku decyzjami, miał obowiązek uchylić również opisaną wyżej decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. Jednocześnie, z uwagi na wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, poza zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje kwestia zasadności uchylenia przez Sąd I instancji decyzji opisanych w pkt 1 i 2 sentencji zaskarżonego wyroku, jak też prawidłowości poczynionych wskazań co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie badanie zasadności skargi kasacyjnej dotyczy zatem problemu głębokości orzekania, przy czym w złożonym środku odwoławczym nie wskazano na naruszenie art. 135 P.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że Sąd, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że z treści art. 135 P.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione", np. trzeba by dodatkowo uruchamiać postępowanie nadzwyczajne, w celu wzruszenia jakiegoś aktu (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 4/2007, s. 39). W judykaturze ugruntował się pogląd, że przepis art. 135 P.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji uprawnieniu sądu administracyjnemu nie odpowiada żądanie skarżącego objęcia zakresem orzekania innych niż zaskarżony aktów. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez Sąd (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 233/10). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i brak w tej skardze zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie pozwala na bliższe rozważania w zakresie istnienia lub braku istnienia w tej sprawie przesłanek określonych w tym przepisie i w konsekwencji na kontrolę rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie, tj. nieuchylenia decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. Wnoszący skargę kasacyjną koncentruje się na wykazaniu wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., nie podejmuje jednak próby wykazania, że zastosowanie przewidzianych w ustawie środków w stosunku do tej decyzji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Podnosząc wady decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie wskazano jednocześnie przepisów, które zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest decyzja organu pierwszej instancji tylko decyzja wydana przez organ odwoławczy. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że uchylenie przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji było spowodowane naruszeniem przez organy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., do którego doszło w następstwie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2012 r. uchylającej sprzeciw Starosty z dnia [...] lipca 2012 r. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy w wyniku upływu 30-dniowego terminu, organ I instancji utracił kompetencje do orzekania w sprawie sprzeciwu. Powyższa nieprawidłowość nie przesądza jeszcze, na tym etapie postępowania, o wadliwości decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r., tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a. w stosunku do powyższego aktu. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy, konieczność uwzględnienia specyfiki zgłoszenia, w tym zwłaszcza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, będzie natomiast determinowała katalog możliwych w tej sprawie rozstrzygnięć organu odwoławczego, który ostatecznie rozstrzygnie o wniesieniu sprzeciwu. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była przede wszystkim decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., która wskutek uwzględnienia skargi Gminy Miasta C. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Orzeczenie WSA w Bydgoszczy objęło również rozstrzygnięcia organów administracji poprzedzające zaskarżoną decyzję. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie została zakwestionowana. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż zachodziła konieczność uchylenia także pierwotnej decyzji organu I instancji. Nie powołał także w związku z tym art. 135 P.p.s.a., który stanowi podstawę przeprowadzenia kontroli sądowej również w stosunku do niezaskarżonych aktów, wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W tych okolicznościach, poza zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała pierwotna decyzja Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, jak również fakt, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wadliwości decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2012 r. bez jednoczesnego wykazania, iż w sprawie zachodziły okoliczności do zastosowania art. 135 P.p.s.a. także w odniesieniu do tego aktu, uznał, iż podstawy kasacyjne przytoczone w rozpoznawanej skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.