II OSK 2575/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 235/16 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 235/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. B. na postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] marca 2016 r., uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r. Starosta [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. .[..] w W. (działka nr [..]). Decyzja stała się ostateczna z dniem [..] lutego 2015 r. W piśmie z dnia 13 marca 2015 r., potraktowanym przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, W. B. wskazał, że został pominięty jako strona w powyższym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [..] lipca 2015 r. Starosta [..] odmówił wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia W. B. od tego postanowienia, postanowieniem z dnia [..] listopada 2015 r. Wojewoda [..] uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. wezwał W. B. do złożenia pisemnych wyjaśnień w jakim terminie i w jakich okolicznościach dowiedział się on o kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi W. B. pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. poinformował, że o prowadzonych na przedmiotowej działce robotach dowiedział się w momencie wykonania tam wykopu ziemnego pod fundamenty. Następnie postanowieniem z dnia [..] stycznia 2016 r. Starosta [.] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu budowę. Również na to postanowienie W. B.wniósł zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [..] uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody wnioskodawca nie określił daty, w jakiej dowiedział się o decyzji, lecz odniósł się do faktu wykonywanych robót budowlanych, co nie jest tożsame z datą powzięcia informacji o decyzji. Prawdopodobnie skarżący nie zrozumiał treści wezwania organu z dnia 7 grudnia 2015 r., w którym istota tego wezwania nie została szerzej omówiona. Dlatego też w tym kontekście postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania było przedwczesne. Organ miał bowiem możliwość wyjaśnienia treści żądania, tak aby było ono zrozumiałe dla wnioskodawcy. Poza tym, biorąc pod uwagę, że między datą wydania decyzji i datą złożenia wniosku o wznowienie minęło niespełna 2 miesiące, a według wnioskodawcy pierwszą informację, na podstawie której uznał on, że wydane zostało pozwolenie na budowę było zaobserwowanie wykonywania robót budowlanych, to według Wojewody należało sprawdzić wpisy w dzienniku budowy dotyczące dat dziennych wykonywania poszczególnych robót budowlanych. Rozpoznając skargę na w/w postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając przebieg postępowania w sprawie doszedł do przekonania, że Wojewoda [..] w zaskarżonym postanowieniu nie wykazał należycie zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i pominął zupełnie możliwość zastosowania art. 136 K.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem, z jakich powodów samodzielnie nie przeprowadził dowodu z dziennika budowy, czy też nie zlecił tej czynności organowi I instancji. W ocenie Sądu w obecnym stanie sprawy nie było zasadne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ Wojewoda nie wykazał należycie, iż postanowienie I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że ciężar wykazania, iż zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, spoczywa na wnioskodawcy. Strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przez upływem ustawowego terminu. Jeśli jednak Wojewoda uznał, że datę wykonania robót ustalić można przeprowadzając dowód z dziennika budowy, to zdaniem Sądu nie można ciężaru przeprowadzenia akurat tego dowodu przerzucić na wnioskodawcę, ponieważ jako osoba trzecia nie ma on dostępu do dziennika budowy należącego do skarżącego. Jeśli więc Wojewoda uznał przeprowadzenie tego dowodu za istotne w sprawie, winien dowód ten przeprowadzić i wówczas wydać postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skarżącego Sąd nie podzielił argumentacji wskazującej na to, że ewentualne wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę udzielonym skarżącemu narusza jego interes prawny. Wznowienie postępowania jest instytucją prawną przewidzianą przez przepisy K.p.a. i samo w sobie nie może naruszać interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny skarżącego. O naruszeniu interesu prawnego można by ewentualnie mówić, gdyby na skutek wznowienia postępowania wydano decyzję, która uznana była za naruszającą prawo. Jednak na obecnym etapie sprawy organy administracji publicznej nie wyszły jak na razie poza problem ustalenia, czy W. B. wniósł o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł A. B.., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przekazanie organowi mającemu ponownie rozpoznawać sprawę takiej oceny prawnej oraz takich wskazań co do dalszego przebiegu postępowania, które nie gwarantują usunięcia wszystkich zaistniałych w sprawie naruszeń prawa, co w rzeczywistości przekłada się na brak należytego dokonania kontroli legalności kwestionowanego postanowienia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 148 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że to na organie spoczywa obowiązek poszukiwania i przeprowadzenia dowodów, z których wynikać będzie zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji błędne przerzucenie na organ ciężaru dowodu w tym zakresie i błędne wyważenie kolizyjnych wartości takich jak zasada prawdy obiektywnej z jednej strony oraz zasada trwałości decyzji administracyjnych z drugiej strony, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak zweryfikowania i należytego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, co zaowocowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, jak również do naruszenia interesu społecznego. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość sformułowanych w zaskarżonym wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. A. Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, LEX, stan prawny: 01.03.2018 r.). W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, poz. 8, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że elementy oceny odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści orzeczenia, muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania należy wyłączyć oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, tom 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum, s. 318). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyr. SN z dnia 13 marca 1975 r., sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63). Powyższe wymogi konstrukcyjne związane ze sposobem sformułowania oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zostały spełnione w zaskarżonym wyroku. W treści uzasadnienia wyroku zawarto bardzo szczegółową wykładnię art. 138 § 2 K.p.a., również w relacji do art. 136 K.p.a., w której Sąd Wojewódzki wyjaśnił istotę rozstrzygnięcia kasacyjnego podejmowanego w oparciu o treść pierwszego z przepisów, jak również zakres uprawnień organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie o art. 136 K.p.a. Sąd wyszczególnił sytuacje, w których dopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, jak również te, w których rozstrzygnięcie takie narusza obowiązujące prawo. Słusznie Sąd wskazał, że wyjątkowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. narusza art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać nie tylko na wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale również powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 136 K.p.a. Oceniając przebieg postępowania, Sąd Wojewódzki zasadnie doszedł do wniosku, że Wojewoda [..] nie wykazał należycie zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i nie uwzględnił możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy oparł swoją argumentację dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. na pominięciu przez organ I instancji części postępowania dowodowego w postaci nieprzeprowadzenia dowodu z dziennika budowy na okoliczność ustalenia daty, w której W. B. dowiedział się o podstawie wznowienia. Wojewoda nie wykazał jednak, z jakich powodów samodzielnie nie przeprowadził tego dowodu, jak również dlaczego nie było zasadne zlecenie przeprowadzenia tego dowodu organowi I instancji w toku postępowania odwoławczego, a co miałoby istotne znaczenie dla możliwości załatwienia wniosku o wznowienie postępowania co do meritum. Sąd Wojewódzki zasadnie podkreślił, że wyłączną kwestią pozostającą do ustalenia w sprawie na tym etapie postępowania pozostała terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a okoliczność tę organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć we własnym zakresie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Uchylenie się organu odwoławczego od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w warunkach opisanych art. 136 K.p.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ocena prawna dotycząca konieczności zastosowania w sprawie art. 136 K.p.a., jak również naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest prawidłowa i została sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. W konsekwencji również wskazania co do dalszego postępowania, w których Sąd I instancji zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania zażaleniowego z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji nie powinny budzić wątpliwości w zakresie czynności, które pozostaną konieczne do przeprowadzenia po zwrocie akt organowi. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia miała miejsce z uwzględnieniem wszelkich standardów płynących z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli, albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 148 § 1 K.p.a. nie okazał się zasadny. Treścią tego zarzutu jest błędne w ocenie skarżącego przerzucenie na organ ciężaru dowodu w zakresie terminowości wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że to na osobie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa ciężar wykazania, że przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście zaistniała w sprawie. Słusznie wskazał w tym zakresie Sąd Wojewódzki, że strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji, stanowiących podstawę wznowienia postępowania ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu. Nie wyłącza to jednak obowiązywania w postępowaniu wznowieniowym konsekwencji prawnych zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W niniejszej sytuacji, w której wnioskodawca nie był adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, dowiedział się on o podstawie wznowienia ze sprawą obserwacji robót budowlanych przeprowadzanych na działce należącej do skarżącego, które doprowadziły do ujawnienia, że skarżący uzyskał pozwolenie organu architektoniczno - budowlanego na ich wykonanie. Rację ma zatem Sąd I instancji, że skoro Wojewoda uznał, iż datę wykonania tych robót (datę, w której W. B. dowiedział się o wydaniu decyzji) ustalić można na podstawie dowodu z dziennika budowy, to nie można ciężaru przeprowadzenia tego dowodu przerzucić na wnioskodawcę, ponieważ jako osoba trzecia nie ma on dostępu do tego dziennika, należącego do skarżącego. W tej sytuacji obowiązek przeprowadzenia tego dowodu przez organ prowadzący postępowanie wynika z naczelnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz z art. 148 K.p.a., co stanowi jednocześnie o bezzasadności argumentacji skarżącego kasacyjnie odnośnie braku wyważenia tych kwestii w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Stosownie do art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W tej sprawie kwestia zachowania terminu do wniesienia podania mogła zostać ustalona przez organ odwoławczy, ze względu na możliwość weryfikacji tej okoliczności w oparciu o dowód w postaci dziennika budowy, bezzasadnym było zatem uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego, z zasady trwałości decyzji ostatecznej wynika, że zniesienie skutków prawnych tej decyzji i jej wyeliminowanie z obrotu może nastąpić wyłącznie w trybach wskazanych w ustawie, nie zaś, że w postępowaniu wznowieniowym dochodzi do ograniczenia zasady prawdy materialnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. wskazać należy również, że nie doszło w tej sprawie to uchybienia powyższym przepisom ze skutkiem w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. W tej kwestii wypowiedział się Sąd Wojewódzki stwierdzając, że wznowienie postępowania jest instytucją przewidzianą przez przepisy - Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym samo wznowienie postępowania, tj. skorzystanie z instytucji prawem przewidzianym, nie może prowadzić do naruszenia interesu skarżącego kasacyjnie. Istotne jest przy tym, że na obecnym etapie postępowania, które koncentruje się wyłącznie na ustaleniu terminowości wniesienia podania o wznowienie, wyłączona jest możliwość pokrzywdzenia poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy z naruszeniem prawa, co mogłoby dopiero świadczyć o naruszeniu interesu prawnego. Ze względu na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.