II OSK 2588/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 803/16 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 803/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. Ł. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. R. Ł. złożył wniosek o przyznanie uprawnień na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ("ustawa o kombatantach"). Do wniosku dołączył: pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Lublinie, informujące, że uzyskał status osoby pokrzywdzonej w śledztwie w sprawie zbrodni ludobójstwa popełnionych na terenie województwa wołyńskiego w latach 1939-1945 przez nacjonalistów ukraińskich; oświadczenia świadków A. R. i D. Z., którzy potwierdzili, że wnioskodawca w latach 1940-1945 mieszkał z rodziną na Kresach Wschodnich II Rzeczypospolitej, a D. Z. potwierdził ponadto, że po zakończeniu wojny rodzina wnioskodawcy, w ramach repatriacji, osiedliła się na tzw. Ziemiach Odzyskanych. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania R. Ł. uprawnień kombatanckich, wskazując, że opisane przez niego tragiczne przeżycia wojenne, tj. ukrywanie się przed represjami ze strony ukraińskich nacjonalistów, utrata mienia, nie zostały ujęte w przepisach ustawy o kombatantach. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że w art. 1-4 ustawy o kombatantach zostały wyliczone w sposób enumeratywny tytuły, które mogą być uznane za działalność kombatancką lub działalność z nią równoważną oraz kategorie represji uzasadniające przyznanie uprawnień kombatanckich. Wskazane przez stronę okoliczności, nie stanowią zaś podstawy do przyznania uprawnień określonych w ww. ustawie. Podkreślono, że organ nie jest uprawniony do samodzielnych ustaleń odnośnie tego, jakie tytuły uprawniają do przyznania uprawnień przewidzianych w ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. Ł. wskazał, że podstawą jego żądania jest art. 4 pkt 3 ustawy o kombatantach, ponieważ jako dziecko wraz z rodziną musiał ukrywać się w lasach wskutek działań Ukraińskiej Powstańczej Armii (UPA) od 1943 roku, majątek jego rodziny został spalony i uniknął z rodziną zagłady, ponieważ uciekli z miejsca stałego zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego podniosła, że skarżący wraz ze swoją rodziną w okresie od marca 1943 r. do kwietnia 1945 r. ukrywał się przed represjami ze strony ukraińskich nacjonalistów w lasach w okolicach miejscowości P., a ponadto utracił mienie. Warunki, w jakich ukrywał się wraz z rodziną były niejednokrotnie gorsze niż warunki, jakie panowały w obozach odosobnienia w czasie II wojny światowej. Z pisma IPN z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że skarżący ma status pokrzywdzonego w śledztwie w sprawie zbrodni ludobójstwa popełnionych na terenie województwa wołyńskiego w latach 1939-1945 przez nacjonalistów ukraińskich. Skarżący, który wraz z rodziną ukrywał się w lasach przed represjami ze strony ukraińskich nacjonalistów, jak również z powodu represji utracił mienie, nie może być z punktu widzenia prawa i przyznania uprawnień kombatanckich, potraktowany gorzej niż np. osoby, które podlegały represjom w czasie II wojny światowej, przebywając w obozach odosobnienia lub np. ukrywając ludzi pochodzenia żydowskiego. Dodatkowo podniesiono, że w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach organ podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o wniosek zainteresowanej osoby oraz rekomendację stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Z akt sprawy wynika natomiast, że rozstrzygnięcie zapadło jedynie w oparciu o treść wniosku skarżącego, brak jest bowiem rekomendacji, o której mowa w ww. przepisie. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich bez wcześniejszego zwrócenia się przez organ do właściwego stowarzyszenia o wydanie rekomendacji, w sytuacji, gdy nie została ona wcześniej przedstawiona przez wnioskodawcę, stanowi więc naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji również naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że skarżący urodzony w roku 1940 – ubiegał się o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu podlegania represjom jako dziecko w okresie II wojny światowej. Przywołując treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach, Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącego, stwierdził brak przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, w szczególności skarżący nie został "odebrany rodzicom". We wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, skarżący wskazał w sposób jednoznaczny, że - wraz z rodziną - zmuszony był do opuszczenia miejsca zamieszkania i ukrywania się w lasach. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie był poddany represjom, o których mowa w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie świadczą również o tym, że podlegał innym represjom w rozumieniu ustawy, przede wszystkim nie przebywał w miejscach odosobnienia. Odnosząc się do zarzutów, że skarżący nie może być potraktowany gorzej niż np. osoby, które przebywały w obozach odosobnienia lub ukrywały ludzi pochodzenia żydowskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uregulowania ustawy wykluczają możliwość dowolnego interpretowania jej przepisów, nie dają też możliwości rozszerzania przez organ podstaw przyznania uprawnień kombatanckich na inne okoliczności niż te, które zostały wskazane w art. 1-4. Przepisy art. 1-4 ustawy o kombatantach wymieniają bowiem w sposób enumeratywny, z jakiego tytułu mogą być przyznane uprawnienia kombatanckie za działalność kombatancką lub działalność równoważną z kombatancką oraz jakie kategorie represji uzasadniają przyznanie uprawnień kombatanckich. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Bezprzedmiotowe byłoby zwrócenie się o rekomendację określonego stowarzyszenia, w sytuacji gdy stwierdzono, że okoliczności wskazane we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich w ogóle nie mogą być uznane za działalność kombatancką lub działalność równoważną z kombatancką ani za jakąkolwiek spośród kategorii represji wymienionych w ustawie. W skardze kasacyjnej R. Ł. zarzucił powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 K.p.a. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach w zw. z art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia polegającego na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach w zw. z art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP przez niezastosowanie ww. przepisów Konstytucji i wadliwe przyjęcie, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień określonych w ustawie o kombatantach; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach przez jego niewłaściwe zastosowanie – de facto niesłuszne niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że w świetle art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) organ podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o wniosek zainteresowanej osoby oraz rekomendację stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło jedynie w oparciu o treść wniosku. Organ nie zwrócił się do właściwego stowarzyszenia o wydanie stosownej rekomendacji. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucił organowi pominięcie dowodu w postaci pisma IPN z dnia [...] kwietnia 2015 r., z którego wynika, że wnioskodawca ma status pokrzywdzonego w śledztwie w sprawie zbrodni ludobójstwa popełnionych na terenie województwa wołyńskiego w latach 1939-45 przez nacjonalistów ukraińskich. Uzasadniając zarzuty materialnoprawne podniesiono, że skoro Konstytucja RP określa ją jako demokratyczne państwo prawne, to realizacja intencji ustawy o kombatantach winna prowadzić do udzielenia pomocy ze strony państwa przez przyznanie przewidzianych w ustawie uprawnień kombatanckich wszystkich osobom, które doznały represji w okresie wojny i okresu i powojennego, przy czym dla uniknięcia niesłusznego pominięcia niektórych uprawnionych beneficjentów tej ustawy, przy interpretacji jej uregulowań należy dać pierwszeństwo wykładni celowościowej, a nie literalnej. Za wykładnią taką przemawiają również argumenty natury historycznej, tj. coraz powszechniejsza wiedza o zbrodniach wołyńskich. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ani ustawa o kombatantach, ani K.p.a. nie wprowadziły zakazu dowodzenia, że represjami okresu wojennego i powojennego były również inne represje niż wskazane wprost w ustawie o kombatantach. Ciągły strach przed śmiercią ze strony nacjonalistów ukraińskich, głód i choroby trwale zapisały się w psychice skarżącego. Skarżący i jego rodzina nie zostali zabici w "rzezi wołyńskiej" tylko dlatego, że ukrywali się w lasach. Przywołując treść art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach skarżący kasacyjnie zarzucił organowi, że nie wystąpił do właściwego stowarzyszenia o wydanie rekomendacji, stanowiącej niezbędny materiał do wydania decyzji. Przepis art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie mógł zostać pominięty, ponieważ żaden przepis prawa nie zwalniał z jego zastosowania, a skarżący podlegał represjom wojennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący wystąpił o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu ukrywania się, jako dziecko, z rodziną, przed represjami ze strony ukraińskich nacjonalistów, w lasach, w okresie od marca 1943 r. do kwietnia 1945 r., oraz z tytułu utraty mienia. Tymczasem przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.), dalej jako "ustawa o kombatantach", działalność kombatancką odnoszą do udziału we wskazanych wojnach, działaniach zbrojnych, formacjach wojskowych, organizacjach walczących o niepodległość Polski, dawania schronienia określonym osobom. Do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z kombatancką zalicza się m.in. czas przebywania w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (art. 3). Przepisy ustawy stosuje się również, stosownie do art. 4 ust. 1, do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; 2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach; 3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR; 4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość. Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia (art. 4 ust. 2). Zestawiając przywołane regulacje z okolicznościami faktycznymi przedstawionymi przez skarżącego, tj. z ukrywaniem się wraz z rodziną w lasach na terenie województwa wołyńskiego, w okresie kiedy ludność narodowości polskiej stała się obiektem czystki etnicznej ze strony nacjonalistów ukraińskich, przejawiającej się m.in. w masowych mordach, a także z utratą mienia, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie można zakwalifikować tych okoliczności jako działalności kombatanckiej lub działalności równorzędnej do działalności kombatanckiej (art. 1 ust. 2 i art. 2), a także jako represji wojennych i okresu powojennego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o kombatantach i jako okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 4 ustawy o kombatantach jest przepisem szczególnym, a więc nie podlega wykładni rozszerzającej. Skoro przepis ten zawiera wyraźne ograniczenie czasowe, jak również podmiotowe i przedmiotowe, ponieważ pozostawia poza działaniem ustawy zarówno część osób represjonowanych, jak i część działań niewątpliwie mających charakter represji, to konsekwencją takiej woli ustawodawcy jest brak przesłanek do przyjęcia wykładni funkcjonalnej, zezwalającej na objęcie tą regulacją szerszego kręgu osób (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 633/09; z dnia 17 września 2014r., sygn. II OSK 2248/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że skarżący, jak wynika z pisma IPN z dnia [...] kwietnia 2015 r., ma status pokrzywdzonego w śledztwie w sprawie zbrodni ludobójstwa popełnionych na terenie województwa wołyńskiego w latach 1939-1945 przez nacjonalistów ukraińskich nie ma wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Dokument ten potwierdza jedynie okoliczności przedstawione przez skarżącego, które, jak już wyjaśniono, nie mogą stanowić podstawy nabycia uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje traumatycznych przeżyć wojennych skarżącego, wówczas kilkuletniego dziecka. Tym niemniej ustawodawca wyraźnie wskazał, z jakich tytułów można ubiegać się o uprawnienia kombatanckie. Wśród nich nie przewidział ukrywania się w lasach wraz z rodziną, nawet w ciężkich warunkach i w sytuacji zagrożenia życia czy też utraty mienia. Z uwagi na okoliczności wskazane przez skarżącego, nie było potrzeby aby organ występował o rekomendację stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach stanowi, że o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Na podstawie decyzji o przyznaniu uprawnień określonych w ustawie Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje odpowiednie zaświadczenie Unormowania tego nie można jednak interpretować, jako obowiązku organu poszukiwania rekomendacji w sytuacji, gdy okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, nie mieszczą się w ogóle w katalogu działalności kombatanckiej lub represji stanowiących podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich. Powodowałoby to tylko niepotrzebne przedłużenie postępowania. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.