II OSK 261/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 500/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozebrania w części stawu wodnego poprzez jego częściowe zasypanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 500/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając skargę M. D., uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] czerwca 2009 r., poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z [...] kwietnia 2009 r. oraz postanowienie tego organu z [...] lutego 2009 r., dotyczące rozebrania obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wykonania w lipcu 2008 r. przez skarżącego oraz A. S.-D. na działce nr [...], położonej w Nowince, stawu o długości 54 m z jednego boku i 46,50 m z drugiego boku oraz szerokości 15,60 m z jednego boku i 14,50 m z drugiego boku, po zgłoszeniu 17 kwietnia 2008 r. zamiaru wykonania stawu o długości 23 m i szerokości 15 m. W dniu 6 sierpnia 2008 r., powołując się na art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ ten wydał postanowienie, którym zobowiązał skarżącego oraz A. S.-D. do przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to jest oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, odpowiednich szkiców lub rysunków, projektu zagospodarowania działki z uwzględnieniem wykonania stawu, zaświadczenia Urzędu Gminy Nowinka o zgodności wykonanego stawu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania stawu. Decyzją z [...] października 2008 r. ten sam organ, powołując się na art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz fakt, że obowiązki nałożone postanowieniem z 6 sierpnia 2008 r. nie zostały wykonane, nakazał skarżącemu oraz A. S.-D. "rozebrać przez zasypanie części stawu wodnego do stanu zgodnego ze skutecznym zgłoszeniem z 17 kwietnia 2008 r." Na skutek odwołania skarżącego Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten przyjął, że prowadzenie postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego jest prawidłowe, jednakże nałożony na inwestorów postanowieniem z 6 sierpnia 2008 r. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Urzędu Gminy w Nowince o zgodności wykonanego stawu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie był możliwy do wykonania, gdyż jak wykazało postępowanie wyjaśniające we wsi Nowinka nie ma obowiązującego planu miejscowego. W związku z tym oraz nadto powołując się na orzecznictwo uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., wydany w sprawie P 37/06 wskazano, że w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego organ nadzoru budowlanego powinien zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2009 r., powołując się na art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego oraz A. S.-D. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, odpowiednich szkiców lub rysunków, projektu zagospodarowania działki z uwzględnieniem wykonania stawu, zaświadczenia Wójta Gminy w Nowince o zgodności wykonania stawu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy jeżeli takiego planu brak oraz pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego wykonania stawu. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2009 r., powołując się na art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz fakt, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...] lutego 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał im "rozebrać poprzez zasypanie część stawu wodnego do stanu zgodnego ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. (...) to jest do kształtu prostokąta o wymiarach 23 m x 15 m". Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji i nadto, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o odroczenie wykonania decyzji tego organu do czasu "skompletowania i przedłożenia kompletnej dokumentacji legalizacji zbiornika wodnego", stwierdził, że przepisy prawa nie stwarzają takiej możliwości. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący wyjaśnił okoliczności, które spowodowały, że wykonał większy staw niż określony w zgłoszeniu oraz przedstawił powody uniemożliwiające jego zdaniem wykonanie nakazu zasypania jego części. Twierdził też, że stara się zalegalizować wykonanie stawu i na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji przedłożył decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika wodnego z 22 czerwca 2009 r., twierdząc, że postępowanie w sprawie jej wydania trwało 4 miesiące. Uwzględniając w tych okolicznościach skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyznaczony w postanowieniu z [...] lutego 2009 r. termin nie był realny. Sąd ten wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2009 r. wydano po przeszło trzech miesiącach od dnia złożenia wniosku oraz że nadto skarżący miał jeszcze uzyskać pozwolenie wodnoprawne, o wydanie którego wniosek mógł być złożony dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji termin wskazany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego może być przedłużany przez organ administracji, który podejmuje postanowienie, w przypadku ustalenia, że wykonanie nałożonych obowiązków obiektywnie nie jest w określonej sytuacji możliwe do zrealizowania w terminie 30 dni. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i skarżący to sygnalizował w odwołaniu. Sąd stwierdził, że nawet gdyby decyzja o warunkach zabudowy została wydana, zgodnie z art. 36 k.p.a., w terminie miesiąca, to i tak skarżący nie zdążyłby uzyskać pozwolenia wodnoprawnego. Wywiódł dalej, że normy postępowania wynikające z ustawy lub aktu stosowania prawa nie mogą być swoistą pułapką dla obywateli. Obywatele, jak wskazał, mają obowiązek przestrzegania nakazów i zakazów nakładanych przez administrację, jednakże obowiązki wynikające z przepisów prawa muszą być zrozumiałe i akceptowalne pod względem obiektywnej możliwości ich wykonania. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji naruszyły art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego przyjmując, że termin wskazany w tym przepisie jest nieprzekraczalny. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż egzekwując obowiązki wynikające z postanowienia z [...] lutego 2009 r. nie wyjaśniono czy termin ich wykonania jest realny. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, przy czym uznając, że wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia tego organu przyczyni się do szybszego załatwienia sprawy, również objął je rozstrzygnięciem. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku jako jej podstawy przytoczono naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśniając podstawę skargi kasacyjnej polegającą na naruszeniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzono, że naruszenie tego przepisu polega na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że termin w nim określony jest terminem prawa procesowego i jako taki może być zmieniany przez organ nadzoru budowlanego. Według wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że termin w nim określony jest terminem nieprzekraczalnym, gdyż jego przekroczenie wywołuje skutki materialnoprawne wskazane w Prawie budowlanym. Podkreślono, że organy administracji zgodnie z zasadą praworządności są związane przepisem prawa i bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą terminu ustawowego przedłużyć. Wskazano na wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w których stwierdzano, że w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego ustalono termin ustawowy w przeciwieństwie do art. 48 ust. 3 tej ustawy, w którym zdecydowano się na termin wyznaczany przez organ administracji. Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazano, że inwestorzy w wymaganym terminie nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, przy czym zaznaczono, że już postanowieniem z 6 czerwca 2008 r. zostali zobowiązani do przedłożenia, jak to określono, "stosownych dokumentów" i skonkludowano, że od tego dnia do [...] kwietnia 2009 r. nie podjęli działań mających na celu wykonanie nałożonych na nich obowiązków. W związku z tym stwierdzeniem sprzeciwiono się tezie Sądu pierwszej instancji, dotyczącej tego, iż ustawowe lub wynikające z aktu stosowania normy postępowania nie mogą być dla stron postępowania pułapką, uzasadniając to tym, że inwestorzy przez rok nie wykazali woli legalizacji samowolnej inwestycji. Ostatecznie wskazano, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, które polegało na tym, że uznano, iż ustalony w tym przepisie termin może być dowolnie zmieniany przez organ nadzoru budowlanego, mimo że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest to termin zawity, którego zmiana jest niedopuszczalna. Uzasadniając drugą z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej twierdzono, że powołane przepisy postępowania naruszono (w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy), gdyż uznano, iż organy nadzoru budowlanego egzekwując obowiązki nałożone postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nie wyjaśniły czy termin ich wykonania jest realny, mimo że nałożony przez te organy termin wynikał wprost z przepisu prawa. Również w tym przypadku podnoszono, że organy administracji nie były uprawnione do zmiany, w szczególności do przedłużenia terminu. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono też o "przekazanie skargi kasacyjnej do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego" z uwagi na istnienie w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne, a dotyczącego tego czy termin 30 dni określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, który może być przedłużany przez organ nadzoru budowlanego, czy też jest terminem zawitym, którego przekroczenie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy, które ograniczają się do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623), ściślej zaś tej części tego przepisu, która dotyczy terminu wykonania nałożonych na jego podstawie obowiązków oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., który to zarzut też w istocie jest powiązany z naruszeniem powołanego wcześniej przepisu Prawa budowlanego. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się zatem do kwestii naruszenia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na podstawie tego przepisu obowiązków, pomijając pozostające poza granicami skargi kasacyjnej kwestie zasadności zastosowanego w rozpoznawanej sprawie trybu legalizacji samowoli budowlanej, w tym nakazu "rozebrania przez zasypanie części stawu do stanu zgodnego ze skutecznym zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych". Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że dosłowna treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wydaje się nie pozostawiać wątpliwości. W przypadku samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu albo budowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jeżeli nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nadzoru budowlanego postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych w dalszej części art. 49b ust. 2 dokumentów. Wobec tak sformułowanego przepisu wydaje się, że nie powinno być wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego nie może wyznaczyć w postanowieniu, którym zobowiązuje do przedłożenia dokumentów, innego niż 30 dni terminu wykonania obowiązku. Wątpliwości dotyczące właściwego zrozumienia powołanego przepisu rodzą się jednak, gdy uwzględnić jego zmiany, będące następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2009 r., wydanego w sprawie P 46/2008 i opublikowanego w Dz.U. nr 160, poz. 1276 w dniu 29 września 2009 r. oraz w zbiorze urzędowym OTK-A nr 8 z 2009 r., poz. 124. Wyrokiem tym TK orzekł, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie tego wyroku ustawą z 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 121, poz. 809) dokonano zmiany art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w ten sposób, że usunięto z jego treści dwukrotnie występujące tam wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Powołany wyrok TK winien być uwzględniany przy wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego niezależnie od tego, że zaistniał po wydaniu zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji organu administracji (zaskarżona decyzja została wydana [...] czerwca 2009 r.). Przemawia za tym kilka względów. Wykładnia jest procesem odkodowania normy prawnej zawartej w przepisach, a więc określona norma prawna tkwi w przepisach od samego początku ich istnienia. Wyrok TK wydany po wejściu w życie przepisów należy więc traktować jako czynnik pozwalający zrozumieć właściwą, zgodną z Konstytucją, treść normy, która jednakże istniała już przed jego wydaniem. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie organy administracji (dokładnie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] grudnia 2008 r.) nie bez uzasadnionych powodów powołały się na inny wyrok TK, mianowicie wyrok z 20 grudnia 2007 r., wydany w sprawie P 37/06, opublikowany w Dz.U. nr 247, poz. 1844 w dniu 29 grudnia 2007 r. oraz w zbiorze urzędowym OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160, który dotyczył wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania", występującego w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie, w której stosowano art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jeszcze przed wyrokiem TK dotyczącym takiego zwrotu występującego w tym przepisie, nie zażądano od inwestorów przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Zaznaczyć należy, że wyrok TK z 20 grudnia 2007 r. był już w orzecznictwie przyjmowany, jako podstawa prokonstytucyjnej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie występującego w nim wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". (Orzeczenia, w których tak przyjęto powołał TK w punkcie 3.6. uzasadnieniu wyroku z 21 września 2010 r.) W końcu nie bez znaczenia jest wykładnia prawa przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 9/09, opublikowanej w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 2 z 2010 r., poz. 16, w której stwierdzono, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek uchwała ta dotyczyła innego zagadnienia prawnego, to jednak wynika z niej zasada istotna także w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, że NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, winien mieć na uwadze także te wyroki TK, które zostały wydane w czasie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a orzekaniem przez ten Sąd. Uwzględniając zatem wyrok TK z 21 września 2009 r. w sprawie P 46/2008 należy wskazać, że jego konsekwencją jest dopuszczenie uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego. Ponadto, dla zgodnego z Konstytucją wykonania tego wyroku konieczne jest przyjęcie, że uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w tym postępowaniu nie może być ograniczone terminem 30 dni od doręczenia postanowienia, nakładającego obowiązek jej przedłożenia. Trybunał wprawdzie kilkakrotnie zaznacza, że winno to nastąpić w przewidzianym w art. 49b ust. 2 terminie 30 dni [punkt 3.4. uzasadnienia - "Jak stwierdzono wyżej, decyzja ta służy do stwierdzenia zgodności budowy z ogólnym porządkiem planistycznym. Istotne jest zatem, aby inwestor dysponował taką decyzją najpóźniej do upływu terminu jego dostarczenia (tj. 30 dni od wydania postanowienia przez właściwy organ w trybie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego)", "Musi zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego - istotny bowiem jest jego wynik (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy), a nie moment uzyskania waloru ostateczności (o ile oczywiście nastąpi on przed upływem 30-dniowego terminu, wskazanego w art. 49b ust. 2 ustawy)"], jednakże w ocenie Sądu istnieją uzasadnione podstawy, aby w tym zakresie inaczej rozumieć stwierdzenia Trybunału. Trybunał odwołując się do orzecznictwa (dokładnie wyroku WSA w Gdańsku z 26 marca 2008 r. w sprawie II SA/Gd 10/08) i uznając stwierdzenia tego orzecznictwa za trafne, zdaje sobie sprawę z praktyki, która polega na tym, że samowolni inwestorzy nie dysponują wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Przy czym jest jasne, że wynika to z reguły z tego, że jeszcze o taką decyzję w ogóle nie wystąpili. W związku z tym zastrzeżenie, aby decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, w którym zobowiązuje się do jej dostarczenia powoduje, że wyrok TK, eliminujący z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", nie miałby praktycznego znaczenia. Skorzystaliby bowiem z niego nieliczni samowolni inwestorzy, którzy wystąpili o decyzję o warunkach zabudowy przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej i w tym czasie ją uzyskali, lecz w dniu wszczęcia postępowania nie była ona jeszcze ostateczna. Poza tym skorzystałaby z niego jeszcze mniej liczna grupa samowolnych inwestorów, którzy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpili przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej i taką decyzję uzyskali po dniu jego wszczęcia. W końcu skorzystać by z niego mogła już najbardziej hipotetyczna grupa inwestorów, mianowicie takich którzy dopiero na skutek zobowiązania ich do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wystąpią o jej wydanie. W każdym jednak z tych przypadków skorzystanie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu zgodnym z wyrokiem TK zależałoby od zaistnienia, nie zawsze zależnych od samowolnego inwestora, różnych okoliczności, od których zależy to czy decyzja administracyjna staje się ostateczna. Od samowolnego inwestora zależy bowiem niewątpliwie to kiedy złoży podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże takie okoliczności jak chociażby skuteczne i szybkie doręczenie decyzji innym stronom postępowania oraz rezygnacja przez te strony z wniesienia odwołania jest już poza jego wpływem. Bardzo często, to kiedy decyzja administracyjna staje się ostateczna zależy po prostu od przypadku (na przykład kwestią przypadku jest nieobecność strony w miejscu zamieszkania, co powoduje konieczność dwukrotnego awizowania jej doręczenia decyzji – art. 44 k.p.a., co z czternastodniowym terminem na wniesienie odwołania prawie w całości pochłania 30 dniowy termin, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Tak więc nawet organ administracji nie zawsze ma wpływ na to, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Nawet wtedy, gdy załatwia sprawę niezwłocznie decyzja może stać się ostateczna znacznie później. W istocie więc kryterium doboru nielicznej grupy samowolnych inwestorów, którzy skorzystaliby z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu zgodnym z Konstytucją w dużej mierze byłby przypadek. Takiego kryterium nie sposób zaakceptować i to tym bardziej, że nie ma ono nic wspólnego z uzasadnionym różnicowaniem podmiotów prawa w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Odwołanie się do tej zasady jest w rozpoznawanej sprawie jak najbardziej uzasadnione, gdyż TK w wyroku dotyczącym art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego właśnie art. 32 ust. 1 Konstytucji uznał za wzorzec, z którym przepis ten okazał się niezgodny. Należy jeszcze zwrócić uwagę (na co zwraca także uwagę TK w wyroku z 21 września 2009 r. – punkt 3.5. uzasadnienia), że istnieje pewna sprzeczność pozioma przepisów Prawa budowlanego, mianowicie, będącego przedmiotem rozważań art. 49b ust. 2 oraz art. 48 ust. 3, w zakresie przewidzianych w tych przepisach terminów wykonania obowiązków, mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Pierwszy przepis, mimo że dotyczy mniej groźnych, bo związanych z robotami budowlanymi o mniejszym rozmiarze, samowoli budowlanych charakteryzuje się w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków większym rygoryzmem, gdyż ustala, jak by wynikało z dosłownego jego brzmienia, nieprzekraczalny termin 30 dni, gdy tymczasem w drugim przepisie, dotyczącym groźniejszych samowoli budowlanych, ustawodawca zdecydował się na większą swobodę, gdyż określenie terminu pozostawił organowi administracji. Zasadnie takie rozwiązanie TK ocenia jako nieracjonalne. Przy czym jego nieracjonalność jest tym bardziej widoczna w rozpoznawanej sprawie, gdy porówna się także skutki wyroków TK z 20 grudnia 2007 r. i 21 września 2009 r., dotyczących występującego w tych przepisach wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". Wobec tego, że w przypadku groźniejszych samowoli budowlanych, których dotyczy art. 48 Prawa budowlanego, termin wykonania nałożonych na samowolnego inwestora obowiązków określa organ administracji, w tym także wówczas, gdy inwestor ma przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, w tych przypadkach nie będzie istotnych trudności w wywiązaniu się z tego zobowiązania, a niewywiązanie się będzie zależeć z reguły od zaniedbań inwestora. Jednakże już w przypadku mniej groźnych samowoli budowlanych tak nie jest. W tym przypadku inwestor praktycznie nie będzie mógł uzyskać ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jeżeli nie będzie już jej miał w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Powstaje zatem istotna nierówność pomiędzy samowolnymi inwestorami uzasadniona charakterem samowoli, który w tym przypadku nie może być uznany za usprawiedliwiający nierówne traktowanie. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że uwzględniając wyrok TK z 21 września 2009 r. w sprawie P 46/2008, należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie występującego w tym przepisie terminu 30 dni do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem organu nadzoru budowlanego i przyjąć, że w razie, gdy organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest zobowiązany do takiego określenia terminu wykonania tego obowiązku, aby w okolicznościach sprawy inwestor mógł rzeczywiście obowiązek wykonać, co oznacza, że w tych przypadkach organ ten nie jest związany tym, iż ustawa w powołanym przepisie wprost wskazuje termin 30 dni. W świetle takiej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, zaś podstawy skargi kasacyjnej nieusprawiedliwione. Odnosząc się jeszcze do twierdzeń skargi kasacyjnej, w której podnosi się, że samowolni inwestorzy w rozpoznawanej sprawie mieli dostatecznie dużo czasu, aby wystąpić z podaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, NSA zwraca uwagę, że w postanowieniu z 6 sierpnia 2008 r. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oczywisty błąd i data 6 czerwiec 2008 r.) nie zostali oni zobowiązani do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Po raz pierwszy uczyniono to w postanowieniu z [...] lutego 2009 r., które zostało im doręczone w dniu 23 lutego 2009 r. Podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało przez nich złożone w Urzędzie Gminy w dniu 6 marca 2009 r., zaś decyzja o warunkach zabudowy na podstawie tego podania została wydana w dniu 22 czerwca 2009 r. Fakty te potwierdzają, że nawet działając z należytą starannością nie sposób zachować termin 30 dni, co z kolei również potwierdza zasadność przyjętej wykładni. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.