II OSK 2612/17

Dnia 20 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 654/16 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 654/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu na rozprawie 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej w budynku przy ul. [...] we W. – oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz przyjęciu, że zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy brak było ku temu podstaw z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a.; – art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy w pełni zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 86/13, wydanego w niniejszej sprawie, podczas gdy organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły względów, jakie zdecydowały o nałożeniu na skarżącego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w części dotyczącej instalacji elektrycznej i wodnokanalizacyjnej, a tym samym nie wykazały istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego lokalu, uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby takiego kwalifikowanego rodzaju wątpliwości istniały. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy istniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego instalacji elektrycznej i wodnokanalizacyjnej lokalu na I i II piętrze w przedmiotowym budynku, uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia stosownych opinii. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, niewzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wskazują, że nie wystąpiły wątpliwości o istotnym charakterze co do jakości wykonanych prac elektrycznych i wodnokanalizacyjnych. Skarżący kasacyjnie zakwestionował przy tym nie tylko przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego w sprawie, ale również sam protokół z oględzin lokalu. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który uznał, że organy zastoowały się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 86/13. Jego zdaniem, organy w dalszym ciągu nie wykazały istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego instalacji elektrycznej i wodnokanalizacyjnej. W szczególności skarżący kasacyjnie skrytykował przerzucanie na inwestora obowiązku dostarczenia stosownych ekspertyz, ponieważ organy nie były w stanie samodzielnie wyjaśnić wątpliwości. Jeżeli organy uznały, że w niniejszej sprawie wymagane są wiadomości specjalne, wybiegające poza zwykłą rutynową działalność organu, w świetle art. 84 k.p.a., powinny samodzielnie zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że konstrukcja zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia" jest nieprawidłowa bowiem przepisy te wykluczają się wzajemnie, określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich stanowi kiedy sąd uwzględnia skargę, drugi kiedy ją oddala. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (lit. c) art.145 § 1 pkt 1), bądź przepisami prawa materialnego (lit. a) 145 § 1 pkt 1). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Zgodzić się natomiast trzeba z A. B., że postępowanie w sprawie trwa bardzo długo, bo od 2001 roku, a jedną z podstawowych zasad postepowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art.. 12 kpa. Jednak dokonana przez skarżącego samowola budowlana dotyczyła licznych robót budowlanych co do których organy nadzoru budowlanego wydawały wiele decyzji i postanowień, które także były kontrolowane przez sąd. W sprawie najistotniejsze jest to, co trafnie zaakcentował również Sąd I instancji, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 86/13, Sąd ten uchylił poprzednie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] listopada 2012 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] września 2012 r., w przedmiocie nakazania A. B. (inwestorowi) sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej na I i II piętrze budynku przy ul. [...] we W. Powyższy wyrok stał się prawomocny. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., króre zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy [...] października 2015r., które następnie było przedmiotem skargi rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 654/16. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] października 2015 r., nr [...], był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten Sąd w poprzednim wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 86/13. W przywołanym wyroku Sąd wskazał na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, przede wszystkim nie wykazano wystąpienia "uzasadnionych wątpliwości" (art. 81c ust. 2 p.b.), co do jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego instalacji gazowej i elektrycznej brak jest między innymi, odpowiednich zapisów w protokole oględzin w tym zakresie. Organy orzekające, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniły powyższe zalecenia co do dalszego postępowania. Czyniąc zadość temu wskazaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadził oględziny w budynku przy ul. [...] obejmując nimi całość samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z jego przebudową. W protokole tych oględzin zawarto liczne wątpliwości co do prawidłowości wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. I tak w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej inspektor stwierdził, że nie jest w stanie przeprowadzić oceny prawidłowości wykonania tej instalacji gdyż zakryta jest warstwami wykończeniowymi (płytkami ceramicznymi). Jakość wykonania tych robót budzi natomiast wątpliwości, ze względu na fakt, że na suficie kuchni usytuowanej na parterze pod łazienką znajdującą się na pierwszym piętrze, w narożu gdzie znajduje się pion żeliwny, stwierdzony został mokry ślad po zalaniu, co może świadczyć o nieszczelności badanej instalacji. Wątpliwości te pogłębia okoliczność, że również w innych miejscach na suficie kuchni znajdującej się na parterze oraz w jednym z pokoi przyległych do kuchni, znajdują się stare ślady po zalaniach. Wątpliwości inspektora nadzoru budowlanego budziła także prawidłowość i jakość wykonanej samowolnie instalacji elektrycznej. Zauważył, że na pierwszym piętrze część puszek zakryta jest folią, brak jest zamocowania gniazda wtykowego do ściany w pokoju na poddaszu a jedno z gniazd wtykowych w pokoju na piętrze posiada ślady przegrzania osłony gniazdka. Załączono do akt dokumentację fotograficzną na której widoczne jest nadpalenie, nadtopienie plastikowej obudowy oraz zaczernienie. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, może to wskazywać na nieprawidłowo wykonaną instalację powodującą iskrzenie i zwarcia. Należy też zauważyć, że PINB postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wezwał skarżącego kasacyjnie do przedłożenia protokołów z ostatnich kontroli okresowych stanu technicznego budynku w szczególności w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz instalacji elektrycznej. A. B. nie przedłożył żądanej dokumentacji, pomimo pouczenia, że może to skutkować zastosowaniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenia te co do zasady nie są zresztą przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane. Ma zatem rację sąd I instancji, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, iż zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane. Zastosowany przez organy wyżej wskazany przepis wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, niewadliwie przyjęto, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do sformułowania jednoznacznej jego oceny, a tym samym zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej. Z tych względów sąd II instancji nie doszukał się też naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.