II OSK 27/21

Dnia 5 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 126/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 126/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], Starosta Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch tablic reklamowych zlokalizowanych w miejscowości A. na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. S.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor – M. A., prowadzący działalność pod firmą "E.". Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zdaniem Wojewody, z akt administracyjnych wynika, że inwestor spełnił wymagania przewidziane ww. przepisami, bowiem dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie narusza też planu miejscowego, którego przepisy nie określają w sposób literalny zakazu lokalizacji urządzenia reklamowego. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia planów miejscowych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia zapisów planu miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w sprawie ważną kwestią jest zbadanie zgodności projektowanej konstrukcji reklamowej z obowiązującymi przepisami związanymi z ruchem drogowym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku autostrad poza terenem zabudowy, w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 m. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "p.r.d.", zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Projektowane konstrukcje reklamowe, usytuowane są w terenie niezabudowanym w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej – autostrady [...]. Ponadto obiekt nie jest zasilany energią elektryczną, nie ma więc możliwości wysyłania światła. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ww. przepisami. Następnie Wojewoda odniósł się do kwestii respektowania umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35) i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych regulacji, w tym m.in. regulacji zawartej w pkt II. VII.4. Załącznika II zatytułowanego "Warunki, jakim powinny odpowiadać główne drogi ruchu międzynarodowego" (p. VII – "Dostosowanie do krajobrazu"), zgodnie z którą ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Wojewoda wyjaśnił, że w art. 17 ww. umowy zawarto wzmiankę o sporządzeniu ww. dokumentu w jednym egzemplarzu w językach angielskim, francuskim i rosyjskim, przy czym wszystkie trzy teksty są identyczne. Umowa ani załączniki do niej nie definiują znaczenia zwrotu, który w polskiej wersji językowej oddano jako "przy drogach międzynarodowych". Zapisy umowy nie pozwalają na ustalenie, w jakich dokładnie okolicznościach mamy do czynienia ze "stawianiem tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych", a zatem jak rozległe tereny w otoczeniu dróg miałyby zostać objęte zakazem, może te które są w pasie drogowym i w liniach rozgraniczających drogi. Jak podkreślił Wojewoda, umowa weszła w życie w dniu 7 lutego 1985 r., a więc przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych. Umowa europejska zawiera ogólne sfomułowania, nie konkretyzując jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Tymczasem art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg ekspresowych, poza terenem zabudowy w odległości 40 m. Umieszczanie reklam przy drogach reguluje zatem m.in. art. 42a i art. 43 u.d.p., jak również art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d., które wskazują, w jakich odległościach i przy jakich drogach można sytuować reklamy, i jakiego typu. Wobec tego podnoszone zarzuty w powyższych kwestiach nie są zasadne i nie znalazły uznania w ocenie organu odwoławczego. Po analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.). Projekt budowlany zawiera oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt budowlany opracowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz wymogami ustawy o drogach publicznych, mając na uwadze ww. umowę (AGR). W konkluzji organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co oznacza, że organ powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z: - art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. poprzez pominięcie, że na zarządcy drogi (czyli: GDDKiA) ciąży obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzenia bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a usytuowanie tablicy reklamowej przy autostradzie [...], będącej częścią drogi międzynarodowej, powoduje lub może spowodować dekoncentrację kierowców spowodowaną treścią reklamy, która w stanie chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie – tzw. "fiksacji" na czas od 0,2-1,5 sekundy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla kierowcy pojazdu i pozostałych uczestników ruchu drogowego; - załącznika II ust. VII pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 ww. umowy (AGR) poprzez pominięcie, że zgodnie z tym przepisem zakazane jest ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu, przy czym Polska ratyfikowała tę umowę, co skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania, a zatem z tego powodu organ powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 126/20, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w sprawie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co tym samym uprawniało organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę dla spornych tablic reklamowych. W szczególności Sąd nie dopatrzył się uchybień w przyjętej przez organ ocenie, że projekt budowlany opracowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z uwzględnieniem postanowień ww. umowy (AGR). W ocenie Sądu, przyjęte w sprawie ustalenia na podstawie planu miejscowego dają podstawę do stwierdzenia, że przepisy prawa nie określają w sposób literalny zakazu lokalizacji urządzenia reklamowego, to budowa takiej inwestycji na ww. terenie objętym planem miejscowym nie jest zakazana (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05; wyrok WSA w Lublinie z 19 listopada 2009 r., II SA/Lu 454/09). W odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest przewidziana w terenie niezabudowanym w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej – autostrady [...], co spełnia wymóg z art. 43 ust. 1 u.d.p. Obiekt nie jest przy tym zasilany w energię elektryczną, a zatem nie zachodzi możliwość wysyłania światła, o którym mowa w 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. Dokonane w tym względzie ustalenia niewątpliwie uprawniały organ do przyjęcia stanowiska co do zgodności planowanej inwestycji z powołanymi powyżej przepisami z zakresu ruchu drogowego. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii respektowania w sprawie ww. umowy (AGR). Przedmiotowa umowa weszła w życie 7 lutego 1985 r., a więc przed uchwaleniem ustawy o drogach publicznych. Umowa ta zawiera ogólne sfomułowania, nie konkretyzuje przy tym jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Z kolei art. 43 ust. 1 u.d.p. takie minimalne odległości przewiduje (dla autostrady minimum 40 m). Umieszczanie reklam przy drogach reguluje zatem m.in. art. 42a i art. 43 u.d.p., jak również art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d., które wskazują, w jakich odległościach i przy jakich drogach można sytuować reklamy i jakiego typu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wskazane w decyzji usytuowanie tablic reklamowych spełnia te warunki ustawowe. W tej sprawie planuje się usytuowanie reklam w terenie niezabudowanym, w odległości powyżej 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi technicznej – autostrady [...]. Sąd podkreślił, że obiekty te nie są zasilane w energię elektryczną, nie ma więc, jak zauważył Wojewoda, możliwości wysyłania światła. W rozważanym aspekcie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego przyjmuje się, że "z pkt VII.4 załącznika do umowy europejskiej (AGR) nie można wysnuć wniosku o generalnym zakazie budowy urządzeń reklamowych podświetlanych poza pasem określonym w art. 43 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lutego 2011 r., II SA/Łd 1467/10). Oznacza to tym samym, że w odniesieniu do tych odległości mamy do czynienia z ograniczeniami bezwzględnymi wynikającymi z powołanej umowy. Te zaś w niniejszej sprawie zostały niewątpliwie zachowane, a ponadto przedmiotowe obiekty nie są zasilane w energię elektryczną, nie wysyłają zatem światła. Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że z uwagi na brak ustanowienia w Polsce generalnego zakazu umieszczania reklam skierowanych do użytkowników dróg przyjąć należy, że ograniczenie swobody dysponowania nieruchomościami, w tym stawiania na nich przedmiotowych reklam, może wynikać wyłącznie z konkretnych uwarunkowań i muszą być one analizowane w konkretnych przypadkach. Dlatego Sąd jako niezasadnie uznał wskazywane w skardze naruszenie art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowiących o obowiązkach zarządcy drogi, tj. strony skarżącej. Sąd wskazał, że znane jest mu stanowisko NSA wyrażone wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, zgodnie z którym: "regulacja zawarta w punkcie VII.4 załącznika II do umowy wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a nie zakaz względny pod warunkiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu". Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje uzasadnienia. W okolicznościach tej sprawy Sąd przychylił się do poglądu, że wynikający z ww. umowy (AGR) zakaz ustawania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych został niedookreślony obszarowo, a jego dookreślenie następuje w wyżej wskazanych przepisach prawa krajowego (por. wyrok NSA z 2 października 2013 r., II OSK 1198/12; wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1908/11). W ocenie Sądu, nie nastręcza uwag krytycznych dokonana przez Wojewodę ocena spełnienia w sprawie pozostałych wymogów ustawowych i wymogów wynikających ze wskazanego w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo budowlane. Dokonana pod tym kątem analiza akt sprawy dowodzi, że przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt ten zawiera również oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Ponadto inwestor załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które organ prawidłowo ocenił jako spełniające wymagania zawarte w treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany opracowano zgodnie z przepisami Prawa budowalnego, a także z ustaleniami planu miejscowego oraz wymogami ustawy o drogach publicznych, mając na uwadze postanowienia ww. umowy (AGR). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2324 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. i uznanie, że brak jest w Polsce ustanowienia generalnego zakazu umieszczania reklam skierowanych do użytkowników dróg, stąd ocena, że dany nośnik reklamowy przyczyni się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu w wymiernym stopniu, może skutkować konkluzją, że akceptacja tego stanu rzeczy z punktu widzenia wykonywanych zadań (obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej) nie jest przez zarządcę możliwa, w sytuacji gdy w ocenie zarządcy w rozpatrywanej sprawie ww. przepisy stanowią uprawnienie zarządcy drogi do decydowania o tym czy dana reklama przyczyni się do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu, a to właśnie na zarządcy drogi (GDDKiA) ciąży obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, w tym zarządzenia bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a usytuowanie tablicy reklamowej przy autostradzie A1, będącej częścią drogi międzynarodowej, powoduje lub może spowodować dekoncentrację kierowców spowodowaną treścią reklamy, która w stanie chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie – tzw. "fiksacji" na czas od 0,2-1,5 sekundy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla kierowcy pojazdu i pozostałych uczestników ruchu drogowego; - załącznika II ust. VII pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 ww. umowy (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. przez uznanie ograniczenia określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. (odległości) stanowią ograniczenia bezwzględne usytuowania reklam przy drogach, w tym drogach międzynarodowych, które wynikają z zawartej ww. umowy i po spełnieniu warunków dot. odległości wynikających z art. 43 ust. 1 u.d.p., a zarządca drogi nie może się powoływać na ograniczenia wynikające z ww. umowy, w tym zakaz umieszczania reklam przy drogach międzynarodowych, jeśli odległości zostały zachowane zgodnie z art. 43 u.d.p. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia załącznika II ust. VII pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 ww. umowy (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. Przy lokalizowaniu reklamy przy drogach międzynarodowych, jak i w ogóle dróg publicznych nie wystarczy samo powołanie się na argument, że planowana lokalizacja reklamy nie narusza minimalnych norm odległościowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Przy rozpatrywaniu tego rodzaju zagadnienia prawnego należy uwzględnić, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno więc przyjąć, że w przypadku budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu, nie miałaby znaczenia, lecz miałyby przesądzać niejako kwestie "odległościowe". Dlatego trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że powoływanie się tylko na treści art. 43 ust. 1 u.d.p. nie jest wystarczające do udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ – zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Dlatego uprawnionym jest wypowiedziany w orzecznictwie pogląd prawny, zgodnie z którym niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d.) – por. wyroki NSA: z 2 października 2013 r., II OSK 1198/12; z 2 października 2015 r., II OSK 357/14. Zatem lokalizacja reklamy na obszarze przyległym do pasa drogowego zależy od okoliczności danej sprawy, do których przykładowo należy zaliczyć to czy reklama jest skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna (emitująca światło) czy podświetlana, czy skupia uwagę uczestników ruchu, czy znajduje się na prostym odcinku drogi, przy węźle drogowym (skrzyżowaniu), jakie jest otoczenie reklamy itd. Okoliczności te należy rozpatrywać jako szczególnie istotne bo mające wpływ na kwestię bezpieczeństwa, co wymaga w tego rodzaju sprawach dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co znajduje swoje usprawiedliwione podstawy także w treści załącznika II ust. VII pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 ww. umowy (AGR). W tym kontekście argumentacja GDDKiA na etapie skargi kasacyjnej jest przekonująca. Mamy bowiem do czynienia z organem wyspecjalizowanym, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi jako wyspecjalizowany organ jest nawet w stanie samodzielnie dokonać oceny, np. czy przedsięwzięcie polegające na postawieniu reklamy rodzi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się, np. autostradą. A zatem tego rodzaju argumentacja w kontekście koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania wyjaśniającego ma swoje usprawiedliwione podstawy. Potrzebna jest bowiem definitywna wypowiedź organu co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. W tej bowiem sprawie kwestie bezpieczeństwa były rozpatrywane przez organ odwoławczy, ale tylko z punktu widzenia odległości reklam od drogi i tego, że nie będą to reklamy podświetlane – że nie będzie możliwości wysyłania światła, a więc bez pogłębionego omówienia, co wskazuje na arbitralny w sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie uwzględniono chociażby wielkości reklam (jej ekspozycji), jak i tego czy zlokalizowanie ich w określonym miejscu będzie skupiało uwagę uczestników ruchu drogowego w sposób, który będzie powodował zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu. W ogólności ma bowiem usprawiedliwione podstawy stwierdzenie, że stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie – tzw. "fiksacji" na czas od 0,2-1,5 sekundy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla kierowcy pojazdu i pozostałych uczestników ruchu drogowego. Organ administracyjny powinien te kwestie ocenić w okolicznościach konkretnej sprawy, czego w tej sprawie zabrakło na etapie wydawania przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ubocznie należy wskazać, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy nie zawsze muszą wystarczyć gołosłowne twierdzenia zarządcy drogi. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia załącznika II ust. VII pkt 4 oraz ust. VII pkt 2 ww. umowy (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. zawiera usprawiedliwione podstawy w stopniu, który uzasadnia zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. Rozpatrując kolejny zarzut skargi kasacyjnej (a zarazem ostatni) dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. i mając na względzie wypowiedzianą powyżej ocenę prawną, należy dodać, że problematyka prawa związana z usytuowaniem reklamy od dróg międzynarodowych, a w związku z tym – koniecznością uwzględnienia ratyfikowanej przez Polskę umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., była przedmiotem prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądów orzeczniczych co najmniej na przestrzeni minionej dekady. Na podstawie dotychczasowego dorobku orzeczniczego nie można jednak wykluczyć w związku z koniecznością uwzględnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w kontekście treści ww. umowy, jak i odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych, że w konkretnej sprawie w wyniku przeprowadzonego prawidłowo postępowania wyjaśniającego będzie możliwa realizacja reklamy w pobliżu drogi międzynarodowej (np. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1740/18; z 25 maja 2021 r., II OSK 2513/18). Oczywiście regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy (AGR) wyraźnie stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Twierdzenie strony skarżącej, że z treści przepisu pkt VII.4 umowy (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest błędne. Wymieniona wyżej umowa z uwagi na swoją ogólnikowość użytych sformułowań wymaga dookreślenia w drodze wykładni przy uwzględnieniu krajowych norm prawnych. Wymaga to pewnego rodzaju racjonalizacji postanowień umowy, a więc dokonania oceny w taki sposób, który będzie realizował postulaty tej umowy, kładące nacisk na kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 357/14). Dlatego na podstawie ww. umowy i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej. Nie podważają skutecznie tej oceny przepisy przywołane w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej. A mianowicie, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy dokonania przez organ architektoniczno-budowlany odpowiednich sprawdzeń przed wydaniem pozwolenia na budowę, zaś art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. kładą nacisk na kwestie bezpieczeństwa (zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej; ogólne kompetencje zarządcy drogi), co nie uzasadnia przyjęcia w sposób racjonalny jako obowiązującego bezwzględnego zakazu lokalizowania reklam w pobliżu dróg międzynarodowych. Jedno co można w tym względzie wyrazić jako pewnik, że taka lokalizacja reklam jest ściśle prawnie reglamentowana, bo ograniczona z uwagi nie tylko na kwestie odległościowe, lecz także bezpieczeństwa. Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym możliwe jest zaprojektowanie obiektu budowlanego w postaci reklamy zależy od okoliczności danej sprawy. Przy czym składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd orzeczniczy zaprezentowany w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 119/14, którego stanowisko – jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji – nie znajdowało w tej sprawie uzasadnienia. W tym miejscu należy wskazać, że jak dotąd zawarta tam ocena co do "bezwzględności zakazu" wynikającego z ww. umowy nie zapoczątkowała w tym zakresie konkretnej linii orzeczniczej (pogląd odosobniony), jak i na potrzeby motywowania w niniejszej sprawie przyjęte tam stanowisko nie wyjaśnia z jakich względów regulację zawartą w punkcie VII.4 ww. umowy należy odczytywać jako bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a nie jako zakaz względny pod warunkiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 20 pkt 20 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych wskazań, w szczególności do ustalenia czy przedmiotowa reklama może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na planowaną jej lokalizację. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.