II OSK 2707/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E.R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 631/24 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2020 r. nr SKO.415/108/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 631/24 oddalił skargę E.R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 1 lipca 2020 r., nr SKO.415/108/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 1 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że inwestor rozpoczął już (lub rozpocznie niebawem) kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego mający no celu zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie inwestor będzie uprawniony do rozpoczęcia prac budowlanych. W takim przypadku brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postepowania sqdowoadministracyjnego, umożliwi niezwłoczne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do realizacji inwestycji. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji publicznej i wyroki Sądów były uchylane prawomocnie, łącznie aż czterokrotnie. Zachodzi więc uzasadnione przypuszczenie, że także zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji może się nie ostać prawnie w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). Wskazać przy tym należy, że nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W orzecznictwie niemal jednolicie wskazuje się, że do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. postanowienia NSA z: 5 grudnia 2023 r., II OZ 698/23; 19 października 2023 r., II OZ 593/23; 22 maja 2024 r., II OZ 241/24). Co prawda umożliwia ona bowiem inwestorowi wystąpienie do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak sama w sobie nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - co wprost wynika z przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ww. ustawy. Wobec tego już z samej istoty tego typu decyzji wynika, że nie może ona wywoływać skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie podlega również przymusowemu wykonaniu. Stanowi jedynie pierwszy etap (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przygotowania do rozpoczęcia inwestycji. Konkretyzacja zamierzenia budowalnego nastąpić może w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero taki akt określa szczegóły techniczne planowanej budowy i upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja zaś o warunkach zabudowy określa jedynie czy na danym terenie może powstać inwestycja o parametrach wskazanych przez inwestora. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Podkreślić trzeba, że istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane, nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie NSA z 25 sierpnia 2022 r., II OZ 463/22). Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.