II OSK 2788/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1790/17 w sprawie ze skargi I.F. i G.F. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. VII SA/Wa 1790/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I.F. i G.F. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2017 nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta Warszawski Zachodni, na wniosek [...] sp. z o.o. w B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wnieśli wskazani na wstępie skarżący. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Na wniosek skarżących, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 152 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta Warszawski Zachodni odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu zaznaczył, że po wstępnym zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą decyzji wydanej w sprawie objętej wznowieniem, okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego przez skarżących zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Egzemplarz postanowienia zawarty w aktach sprawy nie jest podpisany. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżących, o ewentualnej merytorycznej wadliwości decyzji nie przesądzają o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji wskutek zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. W sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Na tym etapie nie prowadzi się pełnego postępowania dowodowego. Jeżeli okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania, a rezultat tego badania może być różny. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, zarzucają mu naruszenie: art. 124 § 1 k.p.a.; art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 8, 11 i 15 k.p.a.; art. 152 § 1 i § 2 i art. 11 k.p.a. Przede wszystkim w motywach skargi podniesiono, iż niepodpisanie postanowienia skutkowało tym, że pomimo doręczenia, nie znalazło się ono w porządku prawnym i nie może być traktowane jako postanowienie. Brak podpisu postanowienia powoduje, że pismo takie traci charakter postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się niepodpisany egzemplarz postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. Takie same egzemplarze otrzymali skarżący. Jednakże na wezwanie Sądu za pośrednictwem faksu Wojewoda nadesłał egzemplarz spornego postanowienia, pod którym widniej podpis. A zatem Sąd przeszedł do merytorycznej kontroli postanowienia. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut wskazujący na wydanie przez Starostę postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Decyzję z dnia [...] września 2016 r., jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wstrzymania jej wykonania, wydała ta sama osoba - A.K. Dalej Sąd wskazał na wykładnię art. 152 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że oceniając potrzebę wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu organ nie może ograniczyć się tylko i wyłącznie do oceny, czy przesłanka wznowienia uzasadnia prawdopodobieństwo, że decyzja może zostać uchylona. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy merytoryczne zarzuty pod adresem postępowania i wydanej decyzji, jakie podnosi strona są na tyle prawdopodobne i rzetelne, że można na ich podstawie odnieść uzasadnione przekonanie, że decyzja rzeczywiście zostanie uchylona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wniesiono skargę od nieaktu - nieistniejącego postanowienia, ze względu na fakt, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyłącznie egzemplarz zaskarżonego "postanowienia" nieopatrzonego podpisem ani pieczęcią. Podobne egzemplarze otrzymali skarżący, jak również uczestnicy. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 124 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji pomimo nieistniejącego postanowienia przyjął skargę poddając ją do rozpoznania. Sąd pierwszej instancji podczas procedowania nad skargą w sposób nieuprawniony przyjął od organu odwoławczego nadesłany faksem egzemplarz postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. pod którym widnieje podpis T.M. - Kierownika Wydziału Infrastruktury Delegatury - Placówki Zamiejscowej w P. Sąd pierwszej instancji tym samym pominął fakt, że w dniu wniesienia skargi, jak również w dniu wydawania wyroku nie istniało postanowienie organu odwoławczego. Fakt dostarczenia faksem egzemplarza postanowienia nie przesądza o jego istnieniu w dniu wniesienia skargi. Dodatkowo faks nie skutkuje uznaniem, że postanowienie pojawiło się w obrocie prawnym. Gdyby nawet organ odwoławczy dosłał w sposób tradycyjny egzemplarz podpisany, również to nie przesądza o jego istnieniu w dniu wniesienia skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt istnienia skarżonego aktu w chwili wniesienia skargi. Nie można skarżyć do sądu aktu nieistniejącego, a zatem niefunkcjonującego w obrocie prawnym, albowiem brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać ewentualnej weryfikacji sądu administracyjnego. Jest to brak o charakterze przedmiotowym, nieusuwalny. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do odrzucenia skargi ze względu na wniesienie jej od nieaktu, tzn. od nieistniejącego w obrocie prawnym orzeczenia organu odwoławczego. Sąd pominął istotny fakt, że uczestnicy wnieśli skargę od nieistniejącego aktu - postanowienie w świetle prawa nie zostało do stron nigdy doręczone, a tym samym nie mógł nawet "biec" termin do jego zaskarżenia; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia art. 152 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o całokształt materiałów dowodowych w sprawie, a tym samym również błędnie poddał kontroli postanowienie organu odwoławczego. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a swoje rozstrzygnięcie w sposób dostateczny uzasadnił. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że organ nie uzasadnił w sposób dostateczny uzasadnienia o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. Organ wyjaśnił jakimi przesłankami kieruje się podczas rozpoznawania wniosku, w tym wskazał co bierze pod uwagę podczas wydawania postanowienia; 3/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia art. 152 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku, umorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji i odrzucenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przed Sądem pierwszej instancji wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczyli, iż przychylają się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Tak zaś rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zaś skarga kasacyjna zawiera w części uzasadnione zarzuty. Przede wszystkim na uwzględnienie zasługiwał zarzut art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej, jak również przywoływany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 § 1 p.p.s.a. opisany w jego punkcie 1. W pozostałej części skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, iż Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Podstawowy zarzut skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, to była kwestia naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 124 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w motywach skargi podniesiono, iż skarżącym doręczono niepodpisanie postanowienia (na dowód czego dołączono również kserokopie tych postanowień.) Taki też usprawiedliwiony, w okolicznościach tej sprawy, zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. formułuje w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka. W ramach tego zarzutu wskazuje przyjęcie przez Sąd domniemania wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie uzyskanego w dniu wyrokowania faksem podpisanego egzemplarza zaskarżonego postanowienia i niezbadania tej kwestii w odpowiedni sposób. Nie jest sporne, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. W aktach sprawy egzemplarz zaskarżonego postanowienia nie jest podpisany, co potwierdzają twierdzenia skargi przedstawione w tym zakresie. Jak trafnie zaznaczono w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesioną skargę merytorycznie przyjął na etapie postępowania sądowoadministracyjnego od organu odwoławczego nadesłany faksem egzemplarz postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., pod którym widnieje podpis T.M. – Kierownika Oddziału Infrastruktury w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w W. Oddziała w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w P., a więc uznano, że kwestionowane postanowienie jest podpisane. W konsekwencji uznano, że postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego wydane zostało z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., a generalnie zarzucono w sprawie błędną wykładnię art. 152 § 1 k.p.a., a w konsekwencji brak konkretnego i jasnego odniesienia się do powodów z uwagi na które wstrzymanie wykonania decyzji powinno nastąpić, stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i c p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Gdy tymczasem, jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu nie można opierać jej wyłącznie na kopii (niepotwierdzonej za zgodność) tego aktu nadesłanego w dniu wyrokowania faksem, w sytuacji gdy akta sprawy i zarzuty skargi oraz jej załączniki nie potwierdzają takiego stanu faktycznego. Trafnie we wniesionym środku odwoławczym podniesiono, iż dostarczony faksem egzemplarz postanowienia nie przesądza o tym, że w chwili wydawania i doręczania spornego postanowienia opatrzone było ono tym podpisem. Natomiast zauważyć należy, co już wyżej wskazywano, iż Sąd orzeka w trybie art. 133 § 1 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał. Musi to być materiał aktualny na dzień wydania zaskarżonego aktu, a w przypadku prawidłowo podpisanej decyzji czy też postanowienia na dzień wydania i doręczenia takiego aktu. Sąd administracyjny nie może dokonywać oceny legalności na podstawie przedstawionych w dniu wyrokowania i niezweryfikowanych materiałów, które dodatkowo pozostają w sprzeczności z aktami sprawy. Wówczas okoliczności uwzględniane przez Sąd muszą być poddane wnikliwej ocenie, czego w tej sprawie nie uczyniono. Podpisane postanowienie, przesłane faksem, przekazane zostało bez jakiegokolwiek pisma przewodniego, a zatem bez jakichkolwiek wyjaśnień związanych z terminem i okolicznościami jego podpisania. Nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron, albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest sporne, że omawiane postanowienie zawiera elementy postanowienia w postaci: oznaczenia organu, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak jedynie podpisu. Chociaż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia decyzji czy postanowienia, to ustawa ta zawiera wiele przepisów, które regulują warunki formalne zarówno decyzji administracyjnej jak i postanowienia, treść decyzji/postanowienia itp. (np. art. 123 do art. 126 k.p.a. co do postanowień, art. 104 do art. 107 k.p.a. co do decyzji), a więc pojęcie decyzji/postanowienia w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Istota podpisu pod treścią decyzji administracyjnej/postanowienia sprowadza się do utożsamienia się organu administracyjnego z treścią danej decyzji/postanowienia, którą jest związany od chwili jej doręczenia adresatowi. Z drugiej strony, podpis pod decyzją/postanowieniem służy do zidentyfikowania osoby piastuna kompetencji z organem administracyjnym, a więc do sprawdzenia, czy decyzję wydała osoba do tego uprawniona. Wynika z tego, że podpis pod decyzją/postanowieniem winien być podpisem odręcznym (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r. II SA/Gd 954/98). Niewątpliwie w świetle art. 107 § 1, jak i art. 124 § 1 k.p.a. istotnym elementem decyzji/postanowienia jest podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca w myśl art. 107 § 1 k.p.a. podpisu osoby upoważnionego do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. w szczególności Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, publ. w bazie LEX; Czesław Martysz, Komentarz do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego – pkt 20 i 21, publ. w bazie LEX) – porównaj wyrok NSA z 13 września 2013 r. I OSK 2932/12. Niezależnie jednak od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność kwestionowanego postanowienia uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu postanowienia zawartego w aktach administracyjnych (w tej sprawie brak), czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz postanowienia doręczony jednej ze stron postępowania, wówczas bowiem można by było uznać, że postanowienie to wprowadzono do obrotu prawnego. Zatem wówczas sam brak w aktach administracyjnych oryginału postanowienia nie jest wystarczający do stwierdzenia nieistnienia postanowienia, czy jego nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji/postanowienia doręczany stronom postępowania jest decyzją/postanowieniem na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z 27 października 1998 r. II SA/Gd 1618/96; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. II SA/Wa 219/11). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mając w aktach sprawy zaskarżonego postanowienia opatrzonego wymaganym podpisem i przy ustaleniu, że postanowienie takie także bez obligatoryjnego podpisu doręczone zostało obojgu skarżącym (na dowód czego dołączyli takie niepodpisane postanowienia), zaś nie miał informacji jaki egzemplarz otrzymał inwestor (strona 6 uzasadnienia), uznał bezspornie na podstawie przekazanego faksem zaskarżonego postanowienia, iż zostało ono wprowadzone do obrotu prawnego, nie wyjaśniając w jakimkolwiek zakresie, czy którykolwiek egzemplarz postanowienia doręczony stronom w tej sprawie zaopatrzony został w podpis. Przede wszystkim w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy wyjaśnienia wymagało to czy opisane postanowienie weszło do obrotu prawnego, a także której ze stron tego postępowania doręczono prawidłowo podpisane postanowienie. Raz jeszcze należy powtórzyć, iż nie jest dopuszczalne przyjmowanie tego poglądu w oparciu o nadesłany w dniu wyrokowania faks zaskarżonego postanowienia (niepotwierdzonego za zgodność). To było podstawowe zagadnienie wymagające wyjaśnienia przed ewentualnym przeprowadzeniem kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu. W realiach tej sprawy takiej oceny brak, zaś dokonanie takiej weryfikacji z uwagi na przedstawione akta sprawy było niezbędne. Ponadto gdyby uznać, że takie właśnie podpisane postanowienie zostało doręczone jednej ze stron (choć skarga kasacyjna inwestora jedynie sugeruje, że nie otrzymał takiego postanowienia), co daje podstawę przyjęcia wprowadzenia go do obrotu prawnego, to należy w następstwie tego również ustalić czy postanowienie to zostało podpisane przez osobę upoważnioną do jego wydania, czy pochodzi od uprawnionego organu. Takiej analizy zabrakło w okolicznościach tej sprawy, nawet wobec przesłanego faksem postanowienia, stąd też uznano przedstawione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, oczywiście przy przyjęciu wskazanej powyżej argumentacji. W tych warunkach nie było zatem uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. eliminując z obrotu prawnego kwestionowane postanowienia organów obu instancji. Z tych powodów należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej albo nie zasługiwały na uwzględnienie albo okazały się co najmniej przedwczesne. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Za co najmniej przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skoro jak wyżej wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie, co uzasadniało potrzebę uchylenia kwestionowanego wyroku z jednoczesnym przekazaniem tej sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny tym samym orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o normę art. 207 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze niewielki zakres uwzględnionej skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał, że zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek by odstąpić od zasądzenia od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.