II OSK 280/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 746/11 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 746/11, oddalił skargę W. C. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u W. C. choroby zawodowej – przewlekłej choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan wymienionej w poz. 19.2 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869). Postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszenia podejrzenia wskazanej wyżej choroby zawodowej, na podstawie skierowania z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanego przez dr n. med. R. B. - Prywatny Gabinet Ortopedyczny w R. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. C. zarzucając organowi I instancji niewłaściwą interpretację wyników badań lekarzy orzeczników. Wskazał, że leczenie operacyjne, jakie wobec niego stosowano – [...] były następstwem długotrwałego zapalenia kaletki maziowej stawu kolanowego prawego i lewego powikłanego ropnym zapaleniem stawu. Jako dowód tego, że jego kalectwo jest następstwem zapalenia kaletek maziowych lewego i prawego stawu przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz całą dokumentację, która stanowi, że wszystkie jego choroby stawów kończyn dolnych były następstwem zapalenia kaletek maziowych lewego i prawego stawu. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ, odwołujący się wykonywał obowiązki rolnika w gospodarstwie domowym i rolnym z dużym obciążeniem układu mięśniowo-szkieletowego w latach 1950-2007. Wykonywanie prac polowych, zbiór plonów, pielęgnacja upraw oraz hodowla zwierząt stanowiło przez wiele lat pracy nadmierne przeciążenie elementów dynamiczno-statycznych. W. C. skierował pismo do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. opisujące zakres czynności i obowiązków wykonywanych w indywidualnym gospodarstwie rolnym oraz przebieg leczenia z dnia [...] września 2009r. Na podstawie powyższych ustaleń została sporządzona przez PPIS w R. karta oceny narażenia zawodowego W. C., która została przesłana do WOMP w R. Z orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że badanie zainteresowanego, analiza dokumentacji medycznej przeprowadzona konsultacja ortopedyczna nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolana lewego. Aktualnie specjaliści medycznej jednostki orzeczniczej I stopnia rozpoznali u W. C. zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, ale nie są one umieszczone w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia. Brak jest zatem podstaw do rozpoznania u W. C. choroby zawodowej z pozycji 19.2 wykazu chorób zawodowych. W dniu [...] lipca 2010r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wpłynęła informacja, o toczącym się postępowaniu odwoławczym od powyższego orzeczenia lekarskiego dotyczącego choroby zawodowej W. C. Na jego wniosek został on skierowany przez WOMP w R. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. po przeprowadzeniu specjalistycznych badań wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony. W orzeczeniu tym biegli podkreślili, iż objawy chorobowe ze strony stawów kolanowych związane są z obustronnymi postępującymi zmianami zwyrodnieniowymi i pourazowymi. Zarówno stany zapalne, jak i zmiany zwyrodnieniowe stawów nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych, nie mogą zatem zostać uznane jako choroby zawodowe narządu ruchu. Wyniki konsultacji ortopedycznej nie uzasadniają rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolana lewego. W oparciu o przedstawione w sprawie dokumenty Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że odwołujący się w okresie od 1950 r. do 2007 r. wykonywał pracę w sposób mogący wywołać stwierdzaną chorobę zawodową. Z orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że jednostka orzecznicza zdiagnozowała u odwołującego się jednostki chorobowe niesklasyfikowane w wykazie chorób zawodowych - zmiany zwyrodnieniowe stanów kolanowych. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. medyczna jednostka orzecznicza II stopnia wskazuje, że odwołujący aktualnie uskarża się na dolegliwości bólowe, w orzeczeniu nie ma mowy o rozpoznaniu u niego choroby wskazywanej w poz. 19.2 wykazu chorób zawodowych. O stwierdzeniu rozpatrywanej choroby orzec można wówczas, gdy biegli stosownych instytutów medycznych stwierdzą u strony chorobę wskazaną, w poz. 19 pkt 2 wykazu chorób zawodowych. W skardze na powyższą decyzję W. C. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucił: - rażące naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które skutkowało nie rozpoznaniem przedmiotowej sprawy co do istoty, tzn. poprzez uwzględnienie jedynie aktualnego stanu chorobowego skarżącego, z pominięciem genezy jego powstania, tzn. przebytego przez W. C. przewlekłego zapalenia kaletek maziowych lewego i prawego kolana, - rażące naruszenie § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niewystarczającego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, nie pozwalającego na jednoznacznie wykluczenie choroby zawodowej u skarżącego i nie dopuszczenie dowodu z nowej opinii biegłych specjalistów lub innego instytutu medycyny pracy, a ponadto pominięcie okoliczności, iż ortopeda traumatolog dr n.med. R. B. stwierdził, iż skarżący przebył zapalenie błony maziowej lewego i prawego stawu kolanowego, - rażące naruszenie słusznego interesu strony poprzez nie stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że w wyniku przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem pracy jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która nie jest zdolna do podjęcia pracy a nawet samodzielnej egzystencji, tym bardziej, że skarżący całe życie pracował wyłącznie jako rolnik i wszelki dochód uzyskiwał z tej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga jest nieuzasadniona i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie Sąd wskazał, że definicja choroby zawodowej ujęta została w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Stosownie do jego treści, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zgodnie zaś z art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa rozporządzenie. O stwierdzeniu zatem choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wskazanych w tym rozporządzeniu. Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie (pkt 1), wtoku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 (pkt 2) i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny (pkt 3). Każdy z podmiotów dokonujących oceny narażenia zawodowego powinien szczegółowo odnieść się do elementów charakteryzujących środowisko pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pod kątem występowania czynników narażających. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przewiduje, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy w toku postępowania należycie zebrały materiał dowodowy i dokonały jego całościowej oceny. W postępowaniu zostały wydane orzeczenia lekarskie zarówno przez jednostkę orzeczniczą I stopnia - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. w dniu [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego Szpital w S. w dniu [...] lutego 2011r., nr [...]. Z obu tych orzeczeń wynika bezspornie, że u W. C. nie rozpoznano jednostki chorobowej w postaci przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan, wymienionej pod poz. 19.2 w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenia lekarskie obu jednostek są spójne i jednoznaczne, a ich uzasadnienie nie budzi wątpliwości. W pierwszym stwierdzono, że u skarżącego występują zmiany zwyrodnieniowe stawów kolanowych, w drugim, że objawy chorobowe ze strony stawów kolanowych związane są z obustronnymi postępującymi zmianami zwyrodnieniowymi oraz pourazowymi, ale zarówno stany zapalne jak i zmiany zwyrodnieniowe nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych. Jak wskazał Sąd, organy nie są władne samodzielnie ustalać, na jaką chorobę cierpi skarżący. O ile dokumentacja medyczna nie pozwala na podważenie treści orzeczeń lekarskich, organ jest związany ustaleniami w nich zawartymi. W świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego, nie budzi wątpliwości okoliczność występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia (narażenia na obciążenie układu mięśniowo - szkieletowego). Bez wątpienia jednakże stwierdzone u skarżącego schorzenia nie dadzą się zakwalifikować jako choroba zawodowa. Brak stwierdzenia u skarżącego przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan - choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, uczynił bezprzedmiotowym badanie wspomnianego związku przyczynowego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniu skarżącego to właśnie wszechstronna ocena materiału dowodowego w postaci zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej, a nie jak twierdzi skarżący uwzględnienie jedynie obecnego stanu chorobowego prowadzi do konkluzji, że brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia u skarżącego jednostki chorobowej w postaci przewlekłego zapalenia kaletki maziowej kolan. Analiza przebiegu leczenia i wyniki konsultacji medycznych uzasadniają w pełni wnioski zawarte w orzeczeniach lekarskich, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Spójność orzeczeń nie dała podstaw do przeprowadzania kolejnego badania, tym bardziej, że skarżący skorzystał z możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania i wydania drugiej opinii. Okoliczność, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności nie stoi w sprzeczności z faktem, iż choroba narządu ruchu, na którą cierpi skarżący nie widnieje w wykazie chorób zawodowych. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. C., reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie sprzeczności pomiędzy wydanymi przez organy orzecznicze I i II instancji orzeczeniami lekarskimi z dnia [...] lipca 2010 r. i [...] lutego 2011 r. a zalegającymi w sprawie opiniami lekarskimi dr n.med. R. B., które zdaniem skarżącego podważają wiarygodność i rzetelność opinii organów orzeczniczych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd uchybień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym polegających na dokonaniu przez organ oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób nierzetelny, należało uznać za zasadne. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępując w zgodzie z powyższą zasadą organ zobowiązany jest opierać się na materiale dowodowym zebranym w toku prowadzonego postępowania. Dokonana przez organ ocena powinna być oparta na całokształcie zgromadzonego materiału ze szczególnym uwzględnieniem oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Powyższe ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy występują rozbieżności w zgromadzonych dokumentach, w szczególności w opiniach biegłych. W takiej sytuacji organ może określonym dowodom odmówić wiary, jednakże po uprzednim wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie została wydana z naruszeniem powyższej zasady procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do nadesłanego wraz z odwołaniem zaświadczenia lekarskiego specjalisty ortopedy – traumatologa R. B. z dnia [...] lutego 2011 r. Powyższa okoliczność uzasadniała stwierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.