II OSK 2811/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewiązka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 257/16 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej, działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał H. S., M. S. i L. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku socjalnego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Jak wskazał organ, właścicielką ww. działki jest od 2006 r. A. M., która oświadczyła, że nigdy nie wyraziła zgody na dysponowanie jej działką na cele budowlane przez sąsiadów, którzy tym obiektem zarządzają. Oświadczenie takie złożył także w dniu 23 kwietnia 2015 r. A. G., właściciel działki w latach 1977 – 2006 r. Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że obiekt powstał przed 1992 r., kiedy to działkę sąsiednią nabyli H. S. i K. S., lecz w aktach notarialnych brak jest wzmianki o obiektach. Ponadto w rejestrach brak jest zapisów dotyczących obiektów budowlanych na tej działce. Zdaniem organu, realizacja budynku nie narusza ustaleń obowiązującego obecnie planu miejscowego (uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr 1066/LXI/2006, Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 85, poz. 2382 ze zm.), przeznaczającego teren pod zabudowę mieszkaniową, jak i ustaleń planów obowiązujących poprzednio od czasu budowy. Jednakże zdaniem organu zachodzą inne ważne przyczyny nakazania jego rozbiórki wobec braku tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Adresatem nakazu należało zaś uczynić następców prawnych inwestora, którzy jednocześnie są zarządcą przedmiotowego obiektu. Odwołania od powyższej decyzji złożyli H. S., M. S. i L. S., podnosząc, że wraz z ich poprzednikami prawnymi są posiadaczami przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat i obecnie prowadzone jest postępowanie sądowe w celu uregulowania stanu prawnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 i art. 84 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa działka została wydzielona w 1980 r. bez powiązania ze znajdującymi się tam budynkami. Nadto ustalono, że w zasobach archiwalnych brak jest zapisów odnośnie pozwolenia na budowę, lecz zasoby te nie są kompletne. Zdaniem jednak organu odwoławczego istotne jest, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę i nie posiadając prawa do terenu, w ogóle nie mógłby się o nie ubiegać. Taki stan rzeczy w ocenie organu stanowi zaś ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy. Toczące się postępowanie o zasiedzeniu działki nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest w posiadaniu odwołujących się, a zatem należy ich uznać za następców prawnych inwestora – T. K., od którego nabyli działkę sąsiednią, będąc w przekonaniu, że nabycie dotyczy także przedmiotowego budynku. Pozostałe przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odwoławczy uznał za nieistotne. Skargę na powyższą decyzję wniósł L. S., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły brak zgody ówczesnego właściciela nieruchomości A. G. na zabudowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania A. M. wniosła o oddalenie skargi, podając, że obecnie przed sądem cywilnym toczą się dwie sprawy: o naruszenie posiadania oraz o wydanie nieruchomości. Uczestnik postępowania M. S. wniósł o uwzględnienie skargi, wskazując na zasiedzenie części nieruchomości sąsiedniej z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji wskazał na niesporne fakty jak zrealizowanie przedmiotowego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., braku pozwolenia na budowę oraz nienaruszanie przez ten obiekt ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego ani też aktów poprzednio obowiązujących. Następnie Sąd znaczył, że spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim kwestii, czy brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowić może podstawę nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Wskazując na rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie, Sąd uznał, że wydanie nakazu rozbiórki na tej przesłance nie jest obligatoryjne, lecz pozostawiono je uznaniu administracyjnemu. Brak jest zatem podstaw do automatyzmu działania i każdy przypadek należy oceniać indywidualnie. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie został bowiem wskazany w ust. 1 ww. przepisu, wymieniającego przesłanki obligatoryjnej rozbiórki. I choć prawo własności podlega ochronie prawnej, to roszczenia z tego tytułu należą do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Organy nadzoru budowlanego orzekają zaś na podstawie prawa budowlanego. Z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie budowy przedmiotowego budynku zastosowanie mają przepisy ustawy z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze, wydane na jej podstawie. Przy przyjęciu, że brak dysponowania terenem na cele budowlane w każdym przypadku stanowi przypadek z ust. 2 art. 37 tej ustawy, zupełnie niezrozumiałe byłoby wskazanie ustawodawcy, że chodzi o fakultatywny nakaz rozbiórki, zwłaszcza że możliwe jest na tej podstawie także wywłaszczenie. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie obiekt budowlany pod rządami ustawy z 1974 r., co prawda może uzasadniać nakaz rozbiórki, lecz nie stanowi to zasady i wymaga wykazania dodatkowych, szczególnych okoliczności. W niniejszej sprawie zobowiązani do wykonania nakazu są co prawda posiadaczami obiektu, a więc mogą być adresatami decyzji zgodnie z art. 38 ustawy, lecz istotne jest, że nie byli sprawcami samowoli budowlanej i władają nim od co najmniej 1992 r., kiedy to nabyli nieruchomość sąsiednią. Co więcej, w sytuacji postawienia zarzutu zasiedzenia (po doliczeniu okresu posiadania ich poprzedników), domniemanie przeciwko wpisowi do księgi wieczystej może być obalone. Sporu na tle własności nie są jednak władne rozstrzygnąć organy administracji ani sąd administracyjny. Wskazując jednak na deklaratoryjny charakter zasiedzenia oraz fakt, że sama data budowy nie jest równoznaczna z początkowym terminem jego biegu, brak kompetencji do oceny dobrej bądź złej wiary, Sąd zaznaczył, że stwierdzenie zasiedzenia wymaga wydania orzeczenia przez sąd powszechny, które podważa walor księgi wieczystej. Skoro zaś adresaci nakazu rozbiórki powoływali się w postępowaniu administracyjnym na tytuł własności nabyty w drodze zasiedzenia, to przy braku innych szczególnych okoliczności, zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przy równoczesnym zastosowaniu trybu z art. 100 § 1 K.p.a., o ile sprawa na tle własności nie toczyła się już przed sądem cywilnym. Jak zaznaczył przy tym Sąd, niewątpliwie przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa o wydanie nieruchomości, ale nie jest jasne, czy prowadzona jest sprawa o zasiedzenie. Nie budzi jednak wątpliwości, że już wynik sprawy o wydanie ma znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem może doprowadzić do niemożności wykonania nakazu rozbiórki. Nie ma także znaczenia prawnego deklaracja obecnego właściciela, że umożliwi wstęp na działkę celem rozbiórki spornego budynku. Z tych względów orzeczenie rozbiórki z mocy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał za przedwczesne. Ponadto za zbędne uznał Sąd przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego dotyczącego innych obiektów. Protokół przesłuchania świadka w innym postępowaniu nie stanowi zaś dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Stwierdzenie z kolei naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów skarga musiała odnieść skutek poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy. Z mocy art. 152 § 1P.p.s.a. zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku, a o kosztach postępowania nie orzeczono z braku wniosku o ich zasądzenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie zbadać istnienie przesłanek obligatoryjnej rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wymaga to przede wszystkim wyjaśnienia, czy budowa nie narusza przepisów techniczno – budowlanych z 1980 r. w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero po ich wykluczeniu, rozważenia wymagać będzie kwestia innych ważnych przyczyn z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., po rozstrzygnięciu sporu na tle własności przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenia prawa materialnego, a to art. 37 ust. 2 Prawa budowanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż inwestor samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego bądź jego następca prawny nie muszą wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w oparciu o art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż postępowanie o zasiedzenie nieruchomości może stanowić podstawę do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzonego w trybie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie "na rzecz organu" kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Nadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W piśmie z dnia 11 września 2017 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżąca kasacyjnie wskazała, że do Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej nie wpłynął wniosek o zasiedzenie, a wniosek o wydanie nieruchomości jest blokowany przez stronę przeciwną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (zarzut 1). Stwierdzić przede wszystkim należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie przyjmował, że inwestor lub jego następcy prawni nie muszą dysponować nieruchomością na cele budowlane, ale że "brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie obiekt budowlany pod rządami ustawy z 1974 r., co prawda może uzasadniać nakaz rozbiórki, lecz nie stanowi to zasady i wymaga wykazania dodatkowych, szczególnych okoliczności". Z tych też zresztą względów we wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru budowlanego winien najpierw wykluczyć przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a dopiero potem po rozstrzygnięciu przez sąd powszechny kwestii prawa własności nieruchomości, na której znajduje się przeznaczony do rozbiórki obiekt budowlany, należy przejść do oceny tej kwestii w świetle przesłanki "innych ważnych przyczyn", o których mowa w art. 37 ust. 2 tej ustawy. Już zatem tylko z tych względów, nie udało się podważyć wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak stwierdzić trzeba, że pogląd przedstawiony w skarżonym wyroku wpisuje się i rozwija stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim, przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Także organy orzekające w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie mają obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje takie prawo. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.) nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r. sygn. akt IV SA 927/91, OSP 1994, nr 6, poz. 103; z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1137/11; 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 112/14; z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1753/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością dotyczy tylko sytuacji ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc określonej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast kwestia braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest w ogóle oceniana przez organ nadzoru budowlanego. I o ile – jak słusznie to eksponuje Sąd pierwszej instancji – obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było w pierwszej kolejności wykluczenie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to kwestia ta mogła zostać oceniona przez pryzmat przesłanki "innej ważnej przyczyny" z art. 37 ust. 2 tej ustawy, chociaż również i w tym przypadku nie może mieć miejsca żaden automatyzm. Przesłanka ta odnosi się bowiem do wartości chronionych prawem, pozostawiając jednak organowi nadzoru budowlanego swobodę w ich doborze jak i ustaleniu zakresu tej ochrony. Ponieważ jednak organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, to sytuacja braku tytułu prawnego do niego mogła zostać oceniona tylko wtedy, gdy na tym tle nie pojawiały się żadne wątpliwości bądź wątpliwości te zostały rozwiane przez sąd powszechny. Z przyczyn powyżej wskazanych również zasadnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji na konieczność rozważania w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nawet zastosowania art. 100 § 1 K.p.a. celem uprzedniego wyjaśnienia stanu prawnego działki, na której samowolnie wybudowano budynek socjalny. Jest to uzasadnione szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy wobec zgłoszenia zarzutu zasiedzenia nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany oraz faktu, że adresaci obowiązku nie byli jego inwestorami i pomiędzy stronami toczy się postępowanie o wydanie nieruchomości. W związku z powyższym oba wymienione w treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzuty, tj. naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego 1974 r. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie podlegały uwzględnieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.