II OSK 2858/12

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 70/12 w sprawie ze skargi E. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 70/12, po rozpoznaniu skargi E. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że E. i E. J. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny (pokoje gościnne na wynajem), na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J.. Organ ustalił, że istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez jej unieważnienie. Legalizacja tego obiektu budowlanego odbywa się na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10, jak również pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 1 grudnia 2011 r. W przekonaniu organu decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro w tych okolicznościach sprawy nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, to również nie może być dokonana w trybie ustalenia warunków zabudowy zmiana sposobu użytkowania obiektu, który nie został zalegalizowany. Organ zauważył, że kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (ust. 4 art. 51). W przypadku wydania decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3, nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, koniecznym będzie następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 tej ustawy zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wydanie powyższych decyzji winno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu, w odniesieniu do którego zaistniały warunki, o jakich stanowi art. 51 Prawa budowlanego. W przekonaniu SKO powyższych okoliczności sprawy organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że skoro tryb legalizacji budynku istniejącego na działce nr [...] przewidziany w przepisie art. 51 Prawa budowlanego nie został zakończony, to ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tego budynku nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), jak również z naruszeniem przepisu art. 61 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten, określający warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, nie mógł być w sprawie zastosowany. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wyjaśnić, czy postępowanie prowadzone w stosunku do obiektu znajdującego się na działce nr [...] na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Jeżeli nie ma jeszcze takiego rozstrzygnięcia, to organ powinien rozważyć możliwość zawieszenia niniejszego postępowania do czasu jego zakończenia, a następnie w zależności od wyniku postępowania naprawczego wydać stosowną decyzję w sprawie zmiany sposobu użytkowania warunków zabudowy. Skargą E. i E. J. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dla inwestycji opisanej w decyzji nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10. Skarżący podnieśli, że we wskazanym wyroku przesądzone zostało, że w toku postępowania legalizacyjnego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestorzy muszą uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego oczekuje na dostarczenie takiej decyzji, aby dalej prowadzić postępowanie, które zostało zawieszone. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powiązanie to jest na tyle mocne, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy kilku wnioskodawcom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jednego z nich, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych pozostałym (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jednakże z innych przepisów powołanej ustawy wynika, że ten związek ulega rozluźnieniu w tym znaczeniu, że osoba wnosząca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy liczy się z tym, albo wręcz zakłada, że nie będzie realizować zamierzonej inwestycji na terenie, którego warunki zabudowy mają być określone. Świadczą o tym takie przepisy, które zezwalają na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisu tego wynika, że również ten sam wnioskodawca może w odniesieniu do tego samego terenu wystąpić z więcej niż jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pod warunkiem, że za każdym razem będzie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można przenieść na inny podmiot. Ustawodawca zakłada zatem, że celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale także informacja o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Powoduje to, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, tylko dlatego że on się na nim znajduje. Sąd stwierdził przy tym, że nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie. Warto też, zdaniem Sądu, zauważyć, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie posadowiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06. Sąd wskazał za wyrokiem Trybunału, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w niniejszej sprawie powinna istnieć możliwość dokonania ustalenia warunków zabudowy również po wszczęciu postępowania legalizacyjnego tak w trybie art. 48 jak również w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz.1623 ze zm.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca określił w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej oraz że jej wydanie zależy od spełnienia warunków określonych w u.p.z.p. oraz warunków określonych w innych przepisach. Inaczej mówiąc, jeżeli są spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji właściwy organ nie może odmówić jej wydania. Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje zatem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z u.p.z.p. oraz innych ustaw warunki zabudowy. Z drugiej strony z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Można zatem przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W przekonaniu Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostają rozważania organu odwoławczego jak powinna wyglądać procedura legalizacyjna dotycząca obiektu inwestorów, nie ma też znaczenia czy organy nadzoru budowlanego będą żądały projektu zamiennego czy udzielą pozwolenia na użytkowanie i w którym momencie tego postępowania konieczne będzie legitymowanie się przez inwestorów decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i przed organami właściwymi w sprawie warunków zabudowy pozostają od siebie niezależne. W konsekwencji Kolegium nie ma kompetencji do rozważań w przedmiocie przepisów Prawa budowlanego, tym bardziej, że przepisy te w żaden sposób nie determinują rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zatem bez wątpienia Kolegium nadużyło regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i nakazując ponowne rozpoznanie sprawy. Nie mają też w ocenie Sądu racji skarżący twierdząc, że wiążące są w niniejszej sprawie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10. Z uwagi na to, że wydane one zostały w sprawie legalizacji obiektu budowlanego toczącej się przed organami nadzoru budowlanego wiążą jedynie organy orzekające na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast bez wątpienia nie determinują rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Skargą kasacyjną K. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p., poprzez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do nielegalnie zabudowanej działki nr [...] położonej w J. przy ul. P. w sytuacji, gdy na działce tej został wzniesiony budynek na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w stosunku do której to decyzji została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca jej nieważność, wobec czego zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy w trybie regulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz prowadzenie stosowanych czynności w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik na wynik sprawy, a to art. 151 § 4 p.p.s.a. poprzez: - nieodniesienie się przez Sąd do argumentacji Kolegium podniesionej w odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim SKO wskazywało na niemożliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości z uwagi na niezakończoną procedurę legalizacyjną z art. 51 Prawa budowlanego i poprzestanie w tym zakresie na lakonicznym stwierdzeniu, że procedura legalizacyjna nie ma żadnego znaczenia, zaś SKO "bez wątpienia nadużyło regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.", - niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których WSA w Gdańsku nie podziela odmiennego poglądu co do dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wyrażanego w orzecznictwie, na które powoływała się skarżąca w postępowaniu administracyjnym oraz SKO w odpowiedzi na skargę, a sprowadzającego się do przyjęcia, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niedopuszczalne po wszczęciu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od uczestników na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Z powyższych względów za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 § 4 p.p.s.a. W art. 151 p.p.s.a. nie ma bowiem § 4. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazywała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 § 4 p.p.s.a. Przywołanie w podstawie skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nieistniejącego przepisu uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy podnieść, że pomimo iż art. 61 u.p.z.p. składa się z odrębnych punktów oraz podpunktów, skarżąca nie wskazała precyzyjnie, o którą jednostkę redakcyjną omawianej normy jej chodzi. Pomimo jednak wykazanego powyższej niedokładnego sformułowania zarzutu Sąd uznał, iż możliwe jest odniesienie się do istoty objętego tym zarzutem problemu. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie regulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem E. i E. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej przy ul. P. w J. W sprawie bezsporne jest wprawdzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wybudowano przedmiotowy budynek, została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i w stosunku do tego obiektu toczy się na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne. Postępowanie, w którym wydano kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r., nie toczyło się jednak w związku z ww. postępowaniem legalizacyjnym. Przywoływany przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie prezentowanego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010r., sygn. akt II OSK 1451/09, wydany został w odmiennym stanie faktycznym i nie dotyczył sytuacji, w której wnioskiem objęto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyroku tym podniesiono, że przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, odmiennie niż art. 48 tej ustawy, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Sąd podkreślił przy tym, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. O ile zatem brak jest podstaw prawnych do żądania wydania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, o tyle możliwość wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zatem w ramach innego postępowania, znajduje swoje oparcie w przepisach prawa. Świadczy o tym treść art. 71 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwemu organowi należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego przepisu wynika, że inwestor, który planuje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ma prawo do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, o ile oczywiście na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie E. i E. J. przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, co wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 25 listopada 2008 r. oraz pisma tego organu z dnia [...] maja 2010 r. Mieli oni zatem legitymację, wbrew twierdzeniom skarżącej, do wystąpienia do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu na budynek usługowo - mieszkalny. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem prowadzone jest w oderwaniu od równolegle toczącego się postępowania legalizacyjnego. Za możliwością wydania w stosunku do przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy przemawia także sam charakter takiej decyzji, a dokładniej to, że stanowi ona informację o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego i w związku z tym każdy potencjalny inwestor, nawet nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości, może wystąpić o wydanie takiej decyzji. Z wydanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. wynika natomiast jedynie, że możliwa jest zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z tych wszystkich względów uznać należało, że słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie przez Burmistrza Miasta W. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.