II OSK 2858/16

Dnia 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 120/16 w sprawie ze skargi J. S. i C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 120/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu, oddalił skargę C. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie w sprawie dotyczącej drewnianego gołębnika, usytuowanego przy ul. [...] w S., zostało wszczęte w dniu 15 maja 2006 r. W trakcie administracyjnego toku instancji oraz postępowań nadzwyczajnych zapadło szereg rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz sądy administracyjne (wyroki WSA w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu: z 7 kwietnia 2011 r., VIII SA/Wa 1070/10, i z 26 września 2012 r., VIII SA/Wa 305/12, oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2014 r., II OSK 152/13). W konsekwencji ww. postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał C. S. i J. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowanej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w S.. Odwołania od ww. decyzji wnieśli C. S. i J. S. oraz M. P.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] października 2015 r. i na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, orzekł o nałożeniu na C. S. i J. S. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej obecnie jako gołębnik, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.. Organ odwoławczy wskazał, że zasadne jest prowadzenie postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – drewnianej szopy na gołębnik, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. Jednocześnie zasadna była korekta w części dotyczącej materialno-prawnej podstawy analizowanego rozstrzygnięcia z uwagi na brak przytoczenia pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ II instancji wyjaśnił, że dla prawidłowości zastosowania Prawa budowlanego z 1994 r. w niniejszej sprawie znaczenie ma czy przedmiotowa samowola nastąpiła przed 31 maja 2014 r. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że samowola nastąpiła przed ww. datą, co oznacza, że na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek zbadania możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Jego podstawowym warunkiem jest zgodność zmiany sposobu użytkowania z przepisami planistycznymi, szczególnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Szydłowcu nr 134/XXI/12 z 29 października 2012 r.) działka, na której znajduje się przedmiotowy gołębnik, znajduje się na terenie o symbolu MN. Dla tego terenu przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Ponadto plan dopuszcza istnienie na ww. terenie usług nieuciążliwych, garaży i pomieszczeń gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej infrastruktury oraz miejsc postojowych. Wobec powyższego WINB przychylił się do stanowiska PINB, że nastąpiła niedająca się usunąć niezgodność z prawem, w związku z czym przeprowadzenie w niniejszym przypadku postępowania naprawczego nie jest możliwe. Plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza istnienia na terenie o symbolu MN budynku inwentarskiego jakim niewątpliwie jest gołębnik. Organ administracji nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu J. S. i C. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 120/16, oddalając skargę wskazał, że bezspornie zmiana sposobu użytkowania drewnianej szopy na gołębnik nastąpiła przed 31 maja 2004 r. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika też, by w tym okresie skarżący ubiegali się o stosowne pozwolenie na zmianę funkcji przedmiotowego budynku. Stan faktyczny ustalony został zatem prawidłowo. Z tego względu w sprawie prawidłowo przyjęto, że mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Takiej też oceny prawnej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 152/13. Sąd, powołując się na treść z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu przed 31 maja 2004 r., wskazał, że obowiązująca dla ustalonego stanu faktycznego procedura naprawcza jest określona w ww. przepisie. W ocenie Sądu, materiał dowodowy wskazuje, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 50-51 Prawa budowlanego, badając możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez ustalenie zgodności zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – komórki na gołębnik z przepisami planistycznymi, szczególnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki przyległe do ulicy Górnej leżą na obszarze oznaczonym symbolem MN, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, ponadto plan dopuszcza istnienie usług nieuciążliwych, garaży i pomieszczeń gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej infrastruktury oraz miejsc postojowych to prawidłowa jest teza, że plan nie dopuszcza istnienia na terenie nim objętym budynku inwentarskiego jakim jest gołębnik. Przeprowadzenie postępowania naprawczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe wobec sprzeczności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem. W tym stanie sprawy, prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest przesłanek umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej drewnianej szopy, co skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu jej użytkowania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zasadna przy tym była, dokonana przez organ odwoławczy, korekta orzeczenia organu I instancji w części dotyczącej zmiany materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd, odnosząc się do eksponowanego w skardze zarzutu, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę komórki z dnia 31 sierpnia 1969 r. oraz, że od lat 60-tych w komórce hodowane były gołębie, stwierdził, że wydane pozwolenie na budowę nie jest tożsame z pozwoleniem na zmianę użytkowania komórki jako gołębnika i nie dawało skarżącym zezwolenia na takie użytkowanie budynku gospodarczego – komórki. Sąd nie stwierdził również jakichkolwiek innych uchybień niewskazanych w skardze, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. S. i C. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które doprowadziły do wadliwego orzeczenia w przedmiotowej sprawie; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano dlaczego zarzut skarżącej okazał się być bezzasadny. Tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie przez WINB w całości decyzji i nałożenie na skarżących obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianej szopy użytkowej jako gołębnik w sytuacji, gdy prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pozwolenie na budowę komórki z dnia 31 sierpnia 1969 r. oraz okoliczność, że od lat 60-tych w komórce były hodowane gołębie prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, iż decyzja jest niezgodna z przepisami prawa; - art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i podlegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień strony skarżącej bez ustosunkowania się do ich treści pomimo istnienia licznych wątpliwości w tej sprawie, w szczególności dotyczących użytkowania komórki jako gołębnika; - art. 107 § 1 i "§ 1" K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł, oraz przyczyn z powodu których innym nie dał wiary. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniosła o jej oddalenie. Ponadto żadna ze stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie dla prawidłowości zastosowania określonego w Prawie budowlanym trybu postępowania w okolicznościach tej sprawy nie miało znaczenia czy od samego początku wybudowania drewnianego budynku gospodarczego – szopy, obiekt ten był użytkowany jako gołębnik. Strona skarżąca w trakcie postępowania wykazywała bowiem, że przedmiotowy gołębnik jako obiekt budowlany powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 lipca 1969 r. Pozwolenie to jednak dotyczyło budowy komórki (czyli budynku gospodarczego), a nie gołębnika. Dlatego w okolicznościach tej sprawy jako prawidłową należy uznać ocenę Sądu I instancji, że dla zastosowania odpowiedniego trybu postępowania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane) znaczenie ma okoliczność, że przed 31 maja 2004 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gołębnik. Strona skarżąca nie wykazała bowiem aby uzyskała pozwolenie na budowę budynku jako gołębnika. W związku z tym jako błędne należy uznać stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym skoro od samego początku budynek był użytkowany jako gołębnik to nie doszło do zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na gołębnik. Takie bowiem stanowisko strony skarżącej jako trafne należy uznać jedynie z punktu widzenia dokonanych faktów, ale już nie w znaczeniu prawnym. Strona skarżąca zdaje się nie odróżniać tych dwóch różnych kwestii, ponieważ o legalności użytkowania budynku jako gołębnika w znaczeniu prawnym, bo takie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, nie decydują dokonane fakty, lecz uzyskane na podstawie prawa stosowne pozwolenia. Oznacza to, że o legalności użytkowania ww. drewnianego budynku jako gołębnika mogłoby decydować to, że jego realizacja nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę oraz inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku jako gołębnika bądź pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na gołębnik. Poza tym o prawidłowości postępowania prowadzonego w trybie Prawa budowlanego z 1994 r. i w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – komórki na gołębnik przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt II OSK 152/13, na co też wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ocena ta jest wiążąca nie tylko dla stron postępowania i sądu, który je wydał, lecz również innych sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także innych osób. Ponadto brak jest podstaw prawnych do przyjęcia aby Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi zwykłej, w której treści w związku ze sformułowanymi zarzutami podnoszono, że nigdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na gołębnik. Sąd I instancji wyraźnie wypowiedział się co do trafności zastosowanego trybu postępowania przez organy administracyjne, jak i tego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku drewnianej szopy na gołębnik. Nie można zatem stwierdzić aby Sąd I instancji nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał z jakich względów skarga okazała się bezzasadna, a mianowicie nie tylko z powodu, że użytkowanie budynku jako gołębnika nastąpiło samowolnie. Sąd I instancji jako prawidłowe uznał także stanowisko organów administracyjnych, że użytkowanie budynku jako gołębnika jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej zaś nie wykazano aby aktualny plan umożliwiał zalegalizowanie użytkowania budynku jako gołębnika bądź w przeszłości obowiązywał taki plan, który pozwalałby na legalizację. Nawet jeżeli w ocenie strony skarżącej, a wbrew ocenie Sądu I instancji, gołębnik nie jest budynkiem inwentarskim, to i tak funkcji przedmiotowego budynku jako gołębnika nie można zakwalifikować jako realizującego funkcje określone w planie miejscowym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, usług nieuciążliwych, garaży i pomieszczeń gospodarczych, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej infrastruktury oraz miejsc postojowych. Poza tym zgodnie z językową definicją, gołębnik to domek dla gołębi domowych. Gołębie domowe stanowią zaś drobny inwentarz (zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym). Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji gołębnika jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej wskazano, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej związanych z naruszeniem art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten skierowany jest do strony skarżącej i określa wymogi jakie powinna spełniać skarga, a nie wyrok i uzasadnienie sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, co czyni tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jako błędnie sformułowany i niezasadny. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa w stopniu, który miałby prowadzić do jego uchylenia. Ponieważ w ramach zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powtórzono wszystkie zarzuty skargi zwykłej dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., wobec przedstawionej powyżej argumentacji dotyczącej sformułowanej przez Sąd I instancji oceny należy jedynie powtórzyć, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby użytkowanie budynku jako gołębnika było legalne bądź aby istniały przesłanki do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku. Nie było tym samym w sprawie przesłanek do ustalenia opłaty legalizacyjnej. W wyniku zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zastosowanie tego przepisu uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, a więc stanowi o możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji właśnie po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w drugiej instancji. Brak jest podstaw do przyjęcia aby Sąd I instancji błędnie ocenił kompletność zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), w tym w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a.), tym bardziej, że w prawomocnym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 152/13 wskazano, że zasadne jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania może polegać w szczególności na przeznaczeniu do użytku pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie. A zatem zmiana szopy na gołębnik stanowi przesłankę do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.