II OSK 288/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S.C. M. S., G. S. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 707/15 w sprawie ze skargi M. S. i G. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. S. i G. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WIOŚ", w okresie od 17 lutego 2011 r. do 7 marca 2011 r. przeprowadził kontrolę G. Spółka Cywilna (w zakładzie przy ul. [...] w P.), której właścicielami są skarżący. W trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne, papier, tektura. Ponadto na placu prowadzona jest sprzedaż opału (węgla, brykietu, drewna kominkowego). Podczas kontroli ustalono także, że kontrolowany podmiot nie posiada regulacji stanu formalnoprawnego z zakresu gospodarki odpadami – brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów – jednak zebrał w 2011 r. odpady, które w odpowiedniej ilości przekazywane były do odbiorców uprawnionych do zgodnego z prawem zagospodarowania tych odpadów. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr 4310-16/491.1/2011, sygn. protokołu: WI.mc-4310-16/491.1/2011, podpisanym przez kontrolującego i skarżącego w dniu 7 marca 2011 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] WIOŚ wymierzył skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą G. S.C. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że starania kontrolowanego podmiotu o uzyskanie zezwolenia świadczą o świadomości spoczywających na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto skarżący byli świadomi ewentualnych sankcji związanych z niezastosowaniem się do wymogów prawa. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. S. i G. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. S.C. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli o sygnaturze: Wl.mc-4310-16/491.1/2011, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Organ II instancji powołał się na treść art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu GIOŚ stwierdził, że nie mogą mieć one wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez [...] WIOŚ zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 17 lutego 2011 r. – 7 marca 2011 r. w ramach, której stwierdzono, że strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów o kodach: 15 01 01 (papier i tektura), 15 01 04 (opakowania z metali), 16 06 01* (baterie i akumulatory), 17 04 01 (miedź, brąz, mosiądz), 17 04 02 (aluminium), 17 04 04 (cynk), 17 04 05 (żelazo, stal), 17 04 07 (mieszaniny metali), 19 12 01 (papier i tektura) oraz odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Organ II instancji przytoczył w uzasadnieniu treść art. 28 ustawy o odpadach, zgodnie z którym na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów wymagane jest uzyskanie zezwolenia. A zatem skarżący prowadząc działalność gospodarczą bez takiego zezwolenia naruszyli ww. przepis. W ocenie GIOŚ, organ I instancji zobligowany był do wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie tego przepisu. Organ II instancji stwierdził, że w dniu kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ strona nie posiadała stosownego zezwolenia, a karę wymierzoną w myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy uznał za zasadną. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. i G. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 33 K.p.a. przez wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi bez osobowości prawnej i zdolności prawnej, wskutek czego decyzja jest niewykonalna w administracyjnym trybie egzekucji, a przez to nieważna; - art. 2 i art. 8 Konstytucji przez wymierzenie kary rażąco wygórowanej i niezasadnej. W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/15, oddalając skargę, wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia skarżącym kary pieniężnej. Organ wskazał również, że wymierzenie kary przez organ I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa miało charakter obligatoryjny. Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą, według Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Bezspornym jest, że skarżący nie zrealizował obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Kontrola G. S. i M. S., prowadzących działalność pod nazwą G. S.C., ul. [...], przeprowadzona przez [...] WIOŚ w zakładzie przy ul. [...] w P. wykazała, że G. S.C. zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne. Sąd stwierdził, że strona skarżąca naruszyła obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, co zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie art. 79b tej ustawy. Ponadto organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny zastosowania kary pieniężnej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji określił przesłanki, jakie wziął pod uwagę podczas ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącym. Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że wymierzona kara jest rażąco wygórowana wobec możliwości płatniczych skarżących. Kara pieniężna za naruszenie przepisów dotyczących postępowania z odpadami w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Ponadto decyzja została prawidłowo skierowana do skarżących. Sąd wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są ustawowo powołane do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w związku z czym kontrolują między innymi czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą mają uregulowany stan formalnoprawny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o wymierzeniu kary rażąco wygórowanej i niezasadnej. Nie wystąpiły także okoliczności, które wyłączają odpowiedzialność strony skarżącej za prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów bez zezwolenia. W skardze strona skarżąca podnosi, że przez wiele lat bezskutecznie domagała się wydania decyzji od organów administracji. W odwołaniu od decyzji skarżąca stwierdziła, że jest świadoma spoczywającego na niej obowiązku uzyskania wymaganej decyzji oraz, że w branży surowców wtórnych pracuje od 26 lat. Skarżąca wskazuje przy tym, na zawiłość przepisów prawa, brak jednoznacznych ich interpretacji oraz brak dobrej woli ze strony urzędników. W skardze strona skarżąca podnosi, że wymierzona kara pieniężna narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Sąd podzielił poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz w doktrynie, według których odpowiedzialność administracyjną można łagodzić przez zwolnienie z odpowiedzialności w pewnych sytuacjach, w szczególności w tych, w których podmiot korzystający ze środowiska zrobił wszystko, czego można od niego oczekiwać, aby do popełnienia deliktu nie doszło. W ocenie Sądu, wskazane w odwołaniu oraz w skardze przyczyny prowadzenia działalności bez zezwolenia nie stanowią okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny w niniejszej sprawie. W kontrolowanej sprawie nie można zatem mówić, że nałożenie kary pieniężnej było nieusprawiedliwione, albowiem strona skarżąca zajmująca się profesjonalnie działalnością gospodarczą nie zrobiła wszystkiego czego można oczekiwać w danych okolicznościach sprawy. Wyłączenie odpowiedzialności za delikt administracyjny nie może naruszać zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – zasady "materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko – zasady zanieczyszczający płaci", według której kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu lub transporcie odpadów bez zezwolenia jest związane z realnym ryzykiem spowodowania zanieczyszczenia środowiska. Konsekwencją takiego działania jest ponoszenie kosztów zapobiegania temu zanieczyszczeniu, które pełni funkcję prewencyjną. Administracyjna kara pieniężna w ochronie środowiska realizuje podstawowy cel funkcji prewencyjnej norm prawa ochrony środowiska. Kosztem zapobiegania zanieczyszczeniu jest m.in. administracyjna kara pieniężna w wysokości wskazanej przez prawodawcę. Możliwość miarkowania wielkości tej kary powinna wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Wysokość wymierzonej stronie skarżącej kary określa jednoznacznie treść art. 79b ust. 2 pkt 5. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika też, że G. S. i M. S., prowadzący działalność pod nazwą G. S.C., ul. [...], Oddział w P. przy ul. [...], prowadzili zbieranie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Naruszenie powyższe zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Protokół przeprowadzonej kontroli stanowi dowód w dalszym postępowaniu administracyjnym. Kontrolowany przedsiębiorca może wnieść do protokołu swoje zastrzeżenia i uwagi, a w przypadku ich niezgłoszenia przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. Ponieważ więc bezspornym jest, że skarżący, zbierając odpady bez wymaganego prawem zezwolenia – naruszyli obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, organ I instancji, po stwierdzeniu tego naruszenia, zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Powoływane wyżej przepisy tej ustawy nie przewidują miarkowania kary, ani żadnych odstępstw od jej wymierzania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli M. S. i G. S. prowadzący działalność pod nazwą G. S.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualne rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ w każdym wypadku (nawet niezawinionego) prowadzenia zbierania i transportu odpadów bez zezwolenia był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej i pominięcie przepisu, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i nałożenie rażąco wysokiej kary nieproporcjonalnej do przewinienia; - art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach przez niezastosowanie pomimo, że jest on korzystniejszy dla strony i przewiduje sposoby (wygaśnięcia) w całości lub w części zobowiązania podatkowego, w tym poboru podatku przez organ podatkowy (art. 59 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej); - art. 4 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) i zasądzenie kary pieniężnej w wysokości 10 tys. zł, pomimo że obowiązująca w dniu wyrokowania ustawa przewidywała nałożenie kary w granicach od 1 tys. zł do 1 mln zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie daje możliwości miarkowania kary. Jego brzmienie pozbawia organ możliwości uwzględnienia różnych czynników, które mogłyby wpłynąć na wysokość kary, w tym okoliczności związanych z uzyskaniem wymaganego zezwolenia na zbieranie i transport odpadów oraz stopniem zawinienia. Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie czy posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 258/15). W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonej kontroli na terenie zakładu należącego do strony skarżącej. Ustalenia te nie były zaś kwestionowane przez stronę skarżącą, co do faktu wykonywania takiej działalności, jak i braku ważnego zezwolenia. Zresztą z argumentacji strony skarżącej podnoszonej w trakcie postępowania wynika, że ma ona świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania takiego zezwolenia, jednak próbuje się bronić trudnościami w uzyskaniu stosownej decyzji w tym przedmiocie od właściwego organu. Jeżeli dotychczas prowadzona działalność strony skarżącej opierała się na uzyskanym zezwoleniu wydanym na czas oznaczony (nie dłużej niż 10 lat – art. 28 ust. 1 i 6 ustawy o odpadach), to po upływie takiego terminu określony podmiot nie może już legalnie prowadzić działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Wymagane w tym zakresie jest uzyskanie kolejnego zezwolenia, a obowiązek uzyskania takiego zezwolenia w odpowiednim czasie, celem płynnego wykonywania w tym zakresie profesjonalnej działalności, ciąży na podmiocie wykonującym taką działalność. Nawet jeżeli wystąpiły trudności w uzyskaniu zezwolenia to i tak brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonywana działalność zakładu była legalna. Taka okoliczność wyczerpuje zatem hipotezę wynikającą art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, co uzasadnia wymierzenie kary w wysokości 10000 złotych. Jest to bowiem kara sztywna, a do jej wymiaru nie sposób automatycznie uwzględnić argumentacji Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11, którego przedmiotem było badanie zgodności z Konstytucją art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. Wytyczne i stwierdzenia, na jakich oparł się Trybunał mogą odnosić się jedynie do wymiaru kary dokonywanej na podstawie art. 79c ust. 3 tej ustawy. Podobnie należy ocenić stanowisko Trybunału zawarte w innych orzeczeniach przywołanych w skardze kasacyjnej (o sygn. akt Kp 4/09, K 30/07, SK 31/04), które dotyczyły przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Odwołanie się zatem do uzasadnienia ww. wyroków Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie należy uznać za chybione. Przyjąć natomiast należy, że instrument sankcyjny określony w art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach, z uwagi na brak przewidzianej możliwości miarkowania kary, stanowił skuteczny środek zapobiegania przekraczaniu limitów ustalonych w zezwoleniu. Sztywno określone wartości kar pieniężnych sprzyjają zagwarantowaniu zgodnego z ustalonymi warunkami zezwolenia działania posiadaczy odpadów i transportujących odpady (por. wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., II OSK 2589/14). Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów, który posiadał pozwolenie, które w sposób jednoznaczny określało termin przyznanego mu uprawnienia, przekraczając zakres posiadanych uprawnień powinien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., II OSK 311/12). Dlatego należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działalności organów administracyjnych jako zgodnej z prawem, realizując tym samym konstytucyjne postulaty wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Gospodarowanie odpadami dotyka bowiem problematyki dotyczącej ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, a więc interesów ogółu społeczeństwa. Stąd w prawie administracyjnym ustawodawca zdecydował o prowadzeniu do życia nieuchronnych środków sankcyjnych celem zapewnienia realizacji tej ochrony nawet w sytuacji pojawienia się potencjalnego zagrożenia w tym zakresie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku odpowiednio zastosowania art. 59 ust. 1 Ordynacji podatkowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W granicach tej sprawy nie mieści się ocena "wygaśnięcia" zapłaty kary administracyjnej, lecz – wymierzenia kary za prowadzenie działalności bez stosownego zezwolenia. Poza tym w skardze kasacyjnej w ramach sformułowanego zarzutu nie wykazano, czy w tej sprawie istnieją w ogóle przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 1 Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie tego przepisu w związku z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r. nie polega na dowolności w stosowaniu instytucji wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w ogólności do kary administracyjnej z art. 79b ust. 2 pkt 5 tej ustawy. W pierwszej kolejności aby właściwy organ mógł zastosować instytucję wygaśnięcia musi istnieć zobowiązanie do zapłaty określonej sumy pieniężnej, tj. w okolicznościach tej sprawy wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej, co też nastąpiło w wyniku wydania zaskarżonej decyzji. Dopiero ewentualnie od zaistnienia wskazanych w art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej okoliczności, ale już w zupełnie innym postępowaniu będzie możliwe dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki wygaśnięcia ww. kary administracyjnej. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego, że w sprawie ustalono karę w wysokości 10000 złotych w sytuacji gdy w dniu wyrokowania obowiązywała inna ustawa, która przewidywała nałożenie kary w granicach od 1 tys. do 1 mln złotych, wskazania, że argumentacja skargi kasacyjnej pomija treść art. 246 nowej ustawy o odpadach z 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Przepis ten stanowi normę intertemporalną, która znalazła zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, ponieważ organ odwoławczy prowadził postępowanie w sprawie wszczętej i niezakończonej, co uprawniało go do zastosowania przepisów dotyczących kar w brzmieniu dotychczasowym, a więc zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia aby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 4 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Ani z art. 194 ust. 3 tej ustawy, ani z innych obowiązujących przepisów nie wynika aby w sprawach dotyczących ustalania administracyjnych kar pieniężnych zastosowanie znalazł jakikolwiek przepis Kodeksu karnego. Zawarcie zaś w ustawie o odpadach szczególnych przepisów karnych nie oznacza, że przepisy te stanowią podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego celem ustalenia kary administracyjnej. Są to bowiem przepisy karne na potrzeby ewentualnych postępowań karnych, a uprawnione do orzekania na ich podstawie są sądy powszechne, a nie organy administracyjne. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.