II OSK 288/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 478/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Stanin z dnia 19 lipca 2011r., nr IX/55/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 31 ust.4 pkt 2 oraz § 31 ust.5 pkt 2 lit.c zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Stanin z dnia 19 lipca 2011 r., nr IX/55/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W ww. skardze Wojewoda [...] zakwestionował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi: S., W. T. i J., Gmina [...] (Dz.Urz. Woj. Lubelskiego, nr 130, poz. 2244), w części obejmującej § 31 ust. 4 pkt 2, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie") i żądając stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że w § 31 ust. 4 uchwały Rada Gminy określiła przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem 1R, ustalając, jako przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i hodowlanych (pkt 1), zaś jako przeznaczenie uzupełniające: drogi wewnętrzne, zabudowę jednorodzinną, urządzenia infrastruktury technicznej (pkt 2). Jednocześnie, w zasadach zagospodarowania dotyczących terenu 1R, w § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c ustalono, że dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN (tylko zabudowa zagrodowa), tj. w szczególności budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny, w tym również związanych z produkcją rolną mogącą znacząco oddziaływać na środowisko pod następującymi warunkami: zakazuje się lokalizacji zabudowy jednorodzinnej MN poza granicami terenów oznaczonych w planie symbolami RM i RM/MN. Zdaniem Wojewody, dla terenu oznaczonego symbolem 1R (tereny rolne) wprowadzono wzajemnie wykluczające się ustalenia, poprzez dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na tym terenie (§ 31 ust. 4 pkt 2) z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu lokalizacji takiej zabudowy (§ 31 ust. 1 pkt 2 lit. c). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarówno wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu przepisów rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego, wskazuje, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że już z wykładni językowej § 31 ust. 4 pkt 2 i § 31 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. c planu wprost wynika, że nie zachodzi między tymi przepisami żadna sprzeczność. Plan miejscowy określa bowiem nie tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości gruntowych na przyszłość, ale uwzględnia również istniejący stan zagospodarowania, w tym zabudowy, danego terenu. Z powołanych norm prawnych wynika zaś, że elementem zabudowy zagrodowej na terenie 1R jest zabudowa jednorodzinna. Zdaniem Sądu, skoro jest to zabudowa, która już na tym terenie istnieje, obok dróg wewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej, należało uwzględnić ją w treści planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające w stosunku do przeznaczenia podstawowego tego terenu na uprawy rolne, ogrodnicze, sadownicze i hodowlane (§ 31 ust. 4 pkt 2). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprzeczności z tą regulacją nie pozostaje zawarty w § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c zakaz lokalizacji zabudowy jednorodzinnej na terenie 1R. Dotyczy on bowiem uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, a zatem inwestycji realizowanych tam w przyszłości. Z tego przepisu wynika, że zabudowy zagrodowej na terenie 1R nie można w przyszłości uzupełnić o zabudowę jednorodzinną. Z zestawienia dyspozycji kwestionowanych w skardze norm § 31 ust. 4 pkt 2 i § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c planu miejscowego wynika więc, że jeżeli na terenie 1R w ramach zabudowy zagrodowej występuje zabudowa jednorodzinna, to dopuszczalna jest jej rozbudowa, przebudowa i nadbudowa pod warunkiem zachowania ustaleń uchwały i zgodności z przepisami odrębnymi (§ 31 ust. 5 pkt 1), natomiast nie jest dopuszczalne uzupełninie istniejącej zabudowy zagrodowej o zabudowę jednorodzinną. Innymi słowy, jeżeli w zagrodzie nie ma zabudowy jednorodzinnej, uzupełninie zagrody o tę zabudowę jest wedle planu niedopuszczalne (§ 31 ust. 5 pkt 2 lit. c). W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie: – art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale, dla terenu oznaczonego symbolem 1R, dopuszczające zabudowę jednorodzinną na tym terenie z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu lokalizacji takiej zabudowy nie są wewnętrznie sprzeczne; – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nie będzie miał zastosowania z uwagi na to, że ustalenia zaskarżonej uchwały dla terenu 1R nie naruszają w istotnym stopniu zasad sporządzania planu miejscowego; 2. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: – art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na brak jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu wyroku, na jakiej podstawie Sąd uznał, że elementem zabudowy zagrodowej na terenie oznaczonym symbolem 1R jest zabudowa jednorodzinna. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazano, że w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1R wprowadzono wzajemnie wykluczające się ustalenia poprzez dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej (§ 31 ust. 4 pkt 4 uchwały) z jednoczesnym wprowadzenie zakazu lokalizacji takiej zabudowy (§ 31 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały). Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w świetle ww. uregulowań elementem zabudowy zagrodowej na terenie 1R jest zabudowa jednorodzinna, która na tym terenie już istnieje, a zawarty w § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c uchwały zakaz lokalizacji zabudowy jednorodzinnej dotyczy uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, tj. inwestycji realizowanych tam w przyszłości. Zdaniem Wojewody treść § 31 ust. 5 pkt 2 i 2 uchwały wyraźnie wskazuje, że na terenie 1R istnieje zabudowa zagrodowa, a nie zabudowa jednorodzinna. W ust. 4 pkt 2 dopuszczono zaś w przyszłości jako funkcje uzupełniającą zabudowę jednorodzinną. Skarżący kasacyjnie podniósł, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania terenu, co wynika z istoty planowania. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy różny od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Jedna i druga zabudowa może wprawdzie składać się z tych samych obiektów (budynek mieszkalny, garaż, budynek gospodarczy), jednak w świetle § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa zagrodowa, z uwagi na swą funkcję, stanowi w istocie inny, szczególny rodzaj zabudowy. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że na skutek dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni § 31 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. c uchwały w obrocie prawnym funkcjonują wykluczające się regulacje planu miejscowego, co powoduje brak możliwości takiego odczytu sposobu zagospodarowania terenu 1R, aby możliwe było stosowanie tego planu bez jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w procedurze wydawania pozwoleń na budowę. Plan nie może podlegać indywidualnej interpretacji organów planistycznych, choćby z tego powodu, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane nie przewidują "wyjaśnień", "zaświadczeń", czy "stanowisk: organów planistycznych jako dowodu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie. Skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p." i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 174, poz. 1587), dalej "rozporządzenie". Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w odniesieniu do ww. przepisów dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11). W rozpoznawanej sprawie prawodawca gminny, ustalając w § 31 ust. 4 uchwały przeznaczenie terenu 1R, przewidział w pkt 1 przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i hodowlanych; w pkt 2 przeznaczenie uzupełniające: drogi wewnętrzne, zabudowa jednorodzinna, urządzenia infrastruktury technicznej. Wśród zasad zagospodarowania (ust. 5) wskazał zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy pod warunkiem zachowania ustaleń uchwały i zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 1); dopuścił uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN (tylko zabudowa zagrodowa), tj. w szczególności budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny, w tym również związanych z produkcją rolną mogącą znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2), przy czym zakazał lokalizacji zabudowy jednorodzinnej MN poza granicami terenów oznaczonych w planie symbolami RM i RM/MN (lit. c). Już z prostego porównania treści ust. 4 pkt 2 z ust. 5 pkt 2 lit. c wynika, że prawodawca gminny w odniesieniu do terenu 1R zarazem dopuszcza jako uzupełniającą zabudowę jednorodzinną i jednocześnie jej zakazuje. Sąd pierwszej instancji dokonał niemającej żadnych podstaw w treści zaskarżonej uchwały wykładni, w wyniku której stwierdził, że zabudowa jednorodzinna jest elementem zabudowy zagrodowej, w ust. 4 pkt 2 chodzi o zabudowę jednorodzinną, która już istnieje, a zakaz z ust. 5 pkt 2 lit. c dotyczy zabudowy nowej. Tymczasem po pierwsze, jak trafnie wskazał Wojewoda [...], zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na nim zabudowy jednorodzinnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 K.c.). Innymi słowy, zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, o ile zamieszkałe są przez rolników i im służą (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16). Po drugie, z zapisów planu nie da się wywieść, że sformułowanie o dopuszczeniu na terenie 1R jako uzupełniającej zabudowy jednorodzinnej, dotyczy wyłącznie zabudowy istniejącej. W § 2 pkt 9 uchwały wyjaśniono, że pod pojęciem przeznaczenia uzupełniającego należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub stanowi funkcję towarzyszącą inną niż przeznaczenie podstawowe. Prawodawca gminny w żadnym miejscu nie stwierdził, aby przeznaczenie uzupełniające dotyczyło wyłącznie zabudowy istniejącej. Z samej istoty planu miejscowego wynika, że przyjęte rozwiązania mają być stosowane na przyszłość. Planowanie przestrzenne to bowiem wskazanie jak na przyszłość wspólnota lokalna, za pośrednictwem rady gminy, widzi możliwość korzystania przez jej mieszkańców z określonych terenów. Po lekturze § 31 ust. 4 pkt 2 uchwały potencjalny inwestor ma prawo sądzić, że plan miejscowy dopuszcza na terenie 1R, jako uzupełniającą, zabudowę jednorodzinną, tj. realizację budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, niezwiązanego z produkcją rolną. Po lekturze § 31 ust. 5 pkt 2 lit. c okazuje się jednak, że zabudowa taka jest zakazana. Zachodzi tu więc ewidentna sprzeczność między ustaleniami planu, której nie da się usunąć w drodze wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie wykluczających się przeznaczeń, tj. z jednej strony dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej, a z drugiej jej zakazanie – jawną sprzecznością z przepisami u.p.z.p., w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) – może prowadzić do licznych sporów interpretacyjnych między potencjalnymi inwestorami, a organami architektoniczno-budowlanymi i właścicielami działek sąsiednich. W zaskarżonych zapisach planu miejscowego nie ustalono w jednoznaczny sposób zasad zagospodarowania i zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1R, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. Ustalenia uchwały w omawianym zakresie oznaczają wewnętrzną sprzeczność planu miejscowego i w konsekwencji przesądzają, z uwagi na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. o konieczności stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 31 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. c. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił bowiem, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Uchybienie to musi przy tym uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie to pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło stronie poznać przesłanki rozstrzygnięcia, a Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o to uzasadnienie mógł dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że elementem zabudowy zagrodowej na terenie 1R jest zabudowa jednorodzinna, a zakaz lokalizacji zabudowy jednorodzinnej dotyczy inwestycji realizowanych tam w przyszłości. Okoliczność, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to pogląd błędny, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.