II OSK 2909/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 71/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić A. T. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych. Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. T., oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) w zw. z art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – zwana dalej ustawą) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 3 grudnia 2009 r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Chmielnik decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie urządzeń elektryczno-wiatrowych i sieci kablowych 20kV, telefonicznych i światłowodowych na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w W. i na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w M.; sieci kablowych średniego napięcia 20kV, telefonicznych i światłowodowych na działkach ewid. nr [...], [...], [...], położonych w W. i na działkach nr ew. [...], [...], położonych w M.; zjazdów z drogi powiatowej nr ewid. [...] (działka nr ewid. [...] położona w W. oraz działka nr ewid. [...] położona w M.) na działki nr ewid. [...], [...], położone w W. i na działkę nr ew. [...] położoną w M. - wydanej na wniosek Spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 26 czerwca 2009 r. A. T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik z dnia [...] listopada 2002 r. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. T. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Kolegium wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznało, że decyzja Wójta Gminy Chmielnik z dnia [...] listopada 2002 r., oceniana w świetle obowiązującej na dzień jej wydania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz założeń Miejscowych Planów Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujących na terenach objętych inwestycją, jest słuszna i zgodna z prawem. Kolegium zaznaczyło, że o wadliwości decyzji na dzień jej wydania uzasadniającej nieważność aktu, który wymagał jedynie deklaratoryjnego stwierdzenia decyzją właściwego organu, decydowała sprzeczność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w kontekście postanowień, poddanych analizie mpzp w konfrontacji z zamierzeniem inwestycyjnym należało uznać, że lokalizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowych planów. Odnosząc się do zarzutu strony o niepodjęciu przez SKO badań zmierzających do ustalenia czy w postępowaniu przed Wójtem Gminy Chmielnik prawidłowo ustalono krąg stron postępowania organ zaznaczył, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu zwykłym nie może być brany pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi A. T. – Z. D. w dniu 27 maja 2010 r. wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta została również doręczona drugiemu z pełnomocników strony – J. C., w dniu 1 czerwca 2010 r. W dniu 29 czerwca 2010 r. (data nadania przesyłki) A. T. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik z dnia [...] listopada 2002 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 744/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 744/10 WSA podjął zawieszone postępowanie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się z organem, iż w przedmiotowej sprawie należało dokonać analizy relacji jaka zachodzi pomiędzy decyzją Wójta Gminy Chmielnik a postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: Gminy Chmielnik, uchwalonego przez GRN Chmielnik uchwałą nr XX/79/88 z dnia 23 maja 1988 r. - w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w W., na terenie gminy Chmielnik oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Krasne nr XXXI/22/93 z dnia 21 lipca 1993 r. - w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości M., na terenie gminy Krasne. Kolegium wskazało, że dodatkowo Wójt Gminy Chmielnik wziął również pod uwagę element ewentualnego oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu jednej z elektrowni wiatrowych, przy jej zlokalizowaniu na terenie Gminy Chmielnik w W., na obszar obejmujący miejscowość C. na terenie Gminy Łańcut. Skonfrontował zamierzenie inwestycyjne z ustaleniami mpzp Gminy Łańcut uchwalonego przez GRN Łańcut uchwałą Nr XVII/81/87 z dnia 26 sierpnia 1987 r. Sąd podzielił ocenę Kolegium, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą rozstrzygać wyłącznie o kwestii dopuszczalności lokalizacji danej inwestycji na terenie, który plan ten obejmuje i nie mogą odnosić skutku wobec przedsięwzięć, które mają być lokalizowane poza obszarem planu. Sąd zgodził się z organem, który wywiódł, iż z postanowień tych planów nie wynika, aby przewidziane dla tych obszarów zainwestowanie stanowić miało wyłączny rodzaj zabudowy możliwy do realizacji, co za tym brak podstawy do stwierdzenia nieważności, o którą wnioskował skarżący. Skargę kasacyjną złożył A. T. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie w całości. Strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik Rzeszowski uchwalonego przez GRN Chmielnik uchwałą Nr XX/78/8888 z dnia 23 maja 1988 r. zmienionego uchwałą Rady Gminy w Chmielniku z dnia 9 września 1991 r. Nr XI/44/91 – poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że na terenach objętych zamierzeniem inwestycyjnym w dacie wydania decyzji Wójta gminy Chmielnik z dnia [...] listopada 2002 r. była dopuszczalna budowa elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą; - art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zmiany lub uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik w sytuacji, w której była ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik; - art. 11 w związku z art. 51 ust. 1 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z § 3 ust. 1 pkt 2f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zmiany lub uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów przewidujących konieczność przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko; - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę zmiany lub uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik chociaż została ona skierowana do osób nieżyjących; - art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. w sposób nieuprawniony podtrzymała wcześniejszą decyzję tego samego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chmielnik, która to decyzja była nieważna z mocy samego prawa na podstawie art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Wyjątek od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewidziany został przez ustawodawcę również w przepisie art. 189 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W motywach wspomnianej uchwały podkreślono, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 p.p.s.a. czyniłoby zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 p.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca więc nie pozostawił w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnej swobody decyzyjnej, a jednocześnie nie uzależnił stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarga A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z uchybieniem ustawowego terminu i z tego też powodu winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadą jest iż pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, A. T. nie wskazał pełnomocnika, któremu należy doręczać pisma. Decyzję organu II instancji doręczono pełnomocnikowi strony Z. D. w dniu 27 maja 2012 r. wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta została przez organ doręczona również drugiemu z pełnomocników strony – J. C., w dniu 1 czerwca 2012 r. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników tj. Z. D., w dniu 27 maja 2012 r. i upłynął bezskutecznie w dniu 28 czerwca 2012 r. (poniedziałek). Ostatni dzień terminu 30-dniowego przypadał 26 czerwca 2012 r. tj. w sobotę, która jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. (vide: uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejny dzień był dniem ustawowo wolnym od pracy (niedziela), zatem w poniedziałek 28 czerwca 2012 r. upływał termin do złożenia skargi. A. T. nadał skargę w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 29 kwietnia 2010 r., co wynika z załączonej koperty. Skarga została zatem złożona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Bowiem, gdy decyzję doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia skargi, w myśl powołanego wyżej przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014, II OSK 2086/12, LEX nr 1502253). Późniejsze doręczenie decyzji drugiemu z pełnomocników J. C., w dniu 1 czerwca 2012 r. , należało uznać za mające jedynie informacyjny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie milcząc w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania, pomimo spoczywającego na nim prawnego obowiązku zajęcia stanowiska w tej sprawie. Po wniesieniu skargi, Sąd bada bowiem, czy spełnia ona wszystkie wymogi formalne w tym w szczególności, czy został zachowany termin do jej wniesienia. Jeśli ów termin został uchybiony, a strona nie wnioskowała o jego przywrócenie, tak jak to miało miejsce właśnie w tej sprawie, wówczas Sąd ma obowiązek odrzucić skargę w trybie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie nadał sprawie bieg i rozpoznał niedopuszczalną skargę uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, stosownie do unormowania art. 189 p.p.s.a. Przepis ten odsyła wszak do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zachodziła podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 2294/13, LEX nr 1567656). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 postanowienia orzekł o zwrocie wpisu od skargi.