II OSK 2962/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K.-E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 588/20 w sprawie ze skargi S. K.-E. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 588/20 - po rozpoznaniu skargi S.K.E. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania – stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (pkt 1.), stwierdził, że bezczynność ww. organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4.). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 9 kwietnia 2020 r. S. K.E., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania odwoławczego o ponad cztery miesiące. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu; 2. zobowiązanie organu do zmiany decyzji organu I instancji i udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 10.400 złotych; 5. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W motywach skargi wskazano, że odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] zostało wniesione w dniu [...] października 2019 r. Organ do dnia wniesienia skargi odwołania tego nie rozpatrzył, nie poinformował o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Organ II instancji nie ustosunkował się również do złożonego ponaglenia. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że wysokość wnioskowanej kwoty odpowiada przybliżonej wysokości wynagrodzenia skarżącego za cztery miesiące pracy. Stwierdził, że jej przyznanie jest zasadne z uwagi na bezpodstawne przedłużanie postępowania przez organ II instancji, brak możliwości wyjazdu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i odwiedzenia rodziny, a następnie powrotu do [...] bez konieczności uzyskania nowej wizy, co wiąże się ze znacznym nakładem finansowym, powoduje niepewność możliwości powrotu, przedłużającą się niepewność skarżącego dotyczącą legalności pobytu i utratę zaufania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ przyznał rację skarżącemu, że postępowanie odwoławcze toczyło się zbyt długo, z naruszeniem terminów ustawowych. Uchybienie to, w ocenie organu, nie miało jednak cech rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, organ wskazał, że z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż strona w trakcie oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wykonywała pracę, o czym świadczy zaświadczenie ZU RCA. W odniesieniu do wniosku skargi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, organ wyjaśnił, że ze statystyk prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że adwokat P. S., który w imieniu strony wniósł skargę, działając w imieniu cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia pobytowego na terytorium [...] w 2019 roku wniósł do Sądu ponad 80 skarg na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skargi te charakteryzują się wysokim stopniem powtarzalności i sporządzane są na jednym, opracowanym szablonie. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem uzasadniony przypadek z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który powinien skutkować oddaleniem wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w całości, albowiem działanie pełnomocnika stanowi niewielki wkład pracy wobec treści skargi i jej seryjności. Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. K.-E. w zakresie żądania stwierdzenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał, że postępowanie odwoławcze trwało od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] czerwca 2020 r., a więc ponad 7 miesięcy. Od tego okresu należy odliczyć czas zawieszenia biegu terminów załatwiania spraw na mocy art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), z uwagi na panującą w kraju epidemię, która trwała od 14 marca do 23 maja 2020 r., czyli dwa miesiące i 9 dni. W tych okolicznościach postępowanie odwoławcze trwało niewiele ponad 4 miesiące, a więc niewątpliwie z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważył, że organ rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w sprawie przed rozpoznaniem skargi, tj. w dniu [...] czerwca 2020 r., wobec czego zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że w przypadku bezczynności rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ nie miał wpływu. Dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące. W niniejszej sprawie od wniesienia odwołania do dnia wydania rozstrzygnięcia minęło niewiele ponad 4 miesiące. Maksymalny czas na rozpoznanie środka odwoławczego przewidziany przez ustawodawcę, to - zgodnie z treścią art. 210 ustawy o cudzoziemcach - 2 miesiące od otrzymania odwołania. Sąd stwierdził zatem, że zwłoka w załatwieniu sprawy skarżącego nie spełnia tak rozumianego kryterium znaczącego przekroczenia maksymalnego terminu przewidzianego przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, nie znajdując podstaw do uwzględnienie zawartego w niej wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Wyjaśnił, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. powyższa kwestia została przez ustawodawcę pozostawiona do uznania sądu. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do realnej krzywdy (straty, uszczerbku) wywołanej bezczynnością organu. W niniejszej sprawie zwłoka organu w rozpatrzeniu odwołania, choć oczywista, zdaniem Sądu nie dała podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie organu, a jednocześnie wobec lakonicznego uzasadnienia dla złożonego wniosku. Z zakresie orzeczenia o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, Sąd powołał się na przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Wyjaśnił, że na koszty składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika (240 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania, gdyż adwokat P. S., tylko w 2019 r., reprezentował strony w kilkudziesięciu sprawach dotyczących bezczynności, gdzie skarżonym organem jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpatrujący odwołania od decyzji organu I instancji wydanych w sprawach cudzoziemców. Skargi sporządzane przez tego pełnomocnika mają w zasadzie tożsamą treść, są w nich podnoszone jednakowe wnioski i zarzuty, ich uzasadnienia charakteryzują się tożsamą argumentacją. W tej sytuacji Sąd zastosował miarkowanie, a nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu. S. K.-E. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 3. oraz 4. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a., w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i orzeczenie w punkcie 3. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie oraz w punkcie 4. o zasądzeniu od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwoty 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący w pierwszej kolejności, na podstawie art. 179a p.p.s.a., wniósł o uchylenie i zmianę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie samokontroli zaskarżonego wyroku w części, poprzez orzeczenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.400,00 zł oraz zasądzenie kwoty 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku i niewydania orzeczenia w trybie art. 179a p.p.s.a., skarżący, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie, na postawie art. 176 § 1 pkt 3, 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu dla skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie dopuszczenia się bezczynności przez organ II instancji. Nie może natomiast zostać uznane za prawidłowe stwierdzenie, że bezczynność organu nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, jak i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezczynność organu w niniejszej sprawie była w sposób oczywisty nieusprawiedliwiona, wynikała jedynie z nieskutecznie uzasadnianego przez organ wpływu dużej ilości spraw. Tak sformułowane uzasadnienie bezczynności organu administracji nie może spotykać się z aprobatą sądu administracyjnego, którego jednym z głównych zadań jest właśnie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Jednocześnie - jak podniósł autor skargi kasacyjnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, mimo nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik strony podkreślił, że suma pieniężna, która winna być przyznana skarżącemu, w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności czy też przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Powyższa okoliczność nie może mieć jednak charakteru dominującego w stosunku do uszczerbku poniesionego przez skarżącego i do rozmiarów bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przyznanie sumy pieniężnej od organu ma bowiem również charakter dyscyplinujący i jest środkiem, by wymusić na organie wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości. Brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zdyscyplinowania organu w sytuacji, w której organ ma zapłacić symboliczną sumę pieniężną lub nie został zobowiązany do zapłacenia żadnej sumy pieniężnej. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że wszelkie postępowania będące przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prowadzone są przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców według jednego utrwalonego schematu, który opiera się na bezzasadnym przedłużaniu postępowania odwoławczego do kilku bądź nawet kilkunastu miesięcy, co skutkuje rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym także zasad ogólnych skodyfikowanych w obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i obniżenie jego wynagrodzenia również nie zasługuje na aprobatę i nie może zostać uznane za prawidłowe. Sam fakt reprezentowania przez adwokata P. S. cudzoziemców w licznych postępowaniach sądowoadministracyjnych nie może bowiem lec u podstaw autorytarnemu uznaniu przez Sąd, iż nakład pracy i zaangażowanie profesjonalnego pełnomocnika w każdą kolejną sprawę jest mniejszy, niż przy pierwszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej wyznaczone były wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wytyczył zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji ograniczając go wyłącznie do części obejmującej orzeczenie zawarte w pkt 3. i 4. zaskarżonego wyroku. Przypomnieć należy, że w pkt 3. kontrolowanego wyroku oddalono skargę w pozostałej części, tj. w części wykraczającej poza żądanie stwierdzenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się w przedmiotowym postępowaniu bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa (żądanie w tym zakresie zostało rozpoznane w punktach 1. i 2. zaskarżonego wyroku), sprowadzającej się do wniosku o przyznanie skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 10.400 złotych. Z kolei w pkt 4. zaskarżonego wyroku zasądzono na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, których wysokość ustalono na kwotę 357 złotych, zaliczając do owych kosztów wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 240 złotych i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, dokonał kontroli instancyjnej jedynie w zakresie punktów 3. i 4. zaskarżonego wyroku, dochodząc do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec tak zakreślonych granic zaskarżenia, poza zakres rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wykraczała natomiast ocena Sądu I instancji, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, która wyrażona została w punkcie 2. zaskarżonego wyroku. Zatem pomimo zawarcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżeń względem słuszności przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji bezczynności organu, wobec wyraźnego ograniczenia zakresu zaskarżenia do punktów 3. i 4. wyroku, stanowisko Sadu I instancji w tym zakresie nie mogło być przedmiotem oceny w ramach kontroli instancyjnej. Odnosząc się natomiast do zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu 3. wyroku, należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że skarżący – mimo wykazania, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności – nie przedstawił okoliczności uzasadniających przyznanie mu żądanej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności (przewlekłości) organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17 – dostępne w CBOSA). Jednocześnie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, LEX nr 2491606). W niniejszej sprawie skarżący domagał się przyznania od organu sumy pieniężnej w określonej wysokości 10.400 zł, odpowiadającej – jak wyjaśnił – przybliżonej wysokości jego wynagrodzenia za pracę za okres czterech miesięcy. Jak jednak trafnie zauważył Sąd I instancji, pomimo dopuszczenia się przez organ bezczynności trwającej właśnie około 4 miesięcy, skarżący – jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych sprawy zaświadczeń z ZUS (k. 103-105) w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wykonywał pracę. Nie sposób zatem uznać, że skarżący, wskutek bezczynności organu odwoławczego, doznał szkody z tytułu utraty zarobku, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. W motywach wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał ponadto, że z powodu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, został pozbawiony możliwości wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie powrotu do [...] bez konieczności uzyskiwania nowej wizy. Również jednak w ramach tego argumentu skarżący nie wykazał, jakoby poniósł konkretną stratę. W szczególności, nie wykazał, że w okresie prowadzenia przez organ postępowania w sprawie opuszczał [...], a w konsekwencji, że powracając na terytorium [...] zmuszony był ponieść koszty uzyskiwania nowej wizy. W okolicznościach niniejszej sprawy za przyznaniem skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przemawiała także funkcja dyscyplinująca tego instrumentu prawnego, skoro na dzień rozpoznawania skargi sprawa była już zakończona przez organ odwoławczy decyzją ostateczną, którą udzielono skarżącemu wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Bezpodstawne są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do punktu 4. zaskarżonego wyroku, zawierającego orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania. Przypomnieć należy, że istota tych zarzutów skupia się na niezasadnym, w ocenie pełnomocnika strony skarżącego kasacyjnie, obniżeniu kosztów postępowania w części stanowiącej wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem. Wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Wprawdzie z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że minimalna stawka wynagrodzenia za czynności adwokata w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, wynosi 480 zł, ale zważyć należy, że art. 206 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części - w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (zob. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13, LEX nr 1421058). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy. W art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy pełnomocnika, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I OZ 957/19, dostępne w CBOSA). Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do miarkowania kosztów postępowania w części obejmującej koszty zastępstwa procesowego, a w konsekwencji zasądzenia w ramach tych kosztów wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego w kwocie obniżonej o połowę względem stawki określonej § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia. Skoro - jak wskazano wyżej - określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika winno każdorazowo uwzględniać m.in. nakład pracy, oczywiste jest, że orzekając w tym zakresie należy wziąć pod uwagę ewentualną okoliczność wniesienia przez tego samego pełnomocnika podobnych skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych. Ustalenie, że treść skargi w danej sprawie co do istoty odpowiada treści skargi wniesionej w innej sprawie przez tego samego pełnomocnika, niewątpliwie bowiem świadczy o poniesieniu mniejszego nakładu pracy, niż byłby konieczny do sporządzenia skargi bez możliwości powielania jej treści w jakiejkolwiek części. Taka okoliczność zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem – jak ustalił z urzędu Sąd I instancji – pełnomocnik skarżącego adwokat P. S. przed udziałem w niniejszej sprawie występował w roli pełnomocnika strony skarżącej w kilkudziesięciu sprawach dotyczących bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w imieniu swych mocodawców wnosił skargi o treści niemal takiej samej, jak skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Okoliczność ta uzasadnia uznanie, że przygotowanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie wymagało od pełnomocnika skarżącego szczególnego nakładu sił i pracy, co z kolei uzasadniało miarkowanie wysokości jego wynagrodzenia. Za jego obniżeniem o połowę dodatkowo przemawiała okoliczność, iż udział adwokata P. S. w roli pełnomocnika skarżącego w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie nie wiązał się z koniecznością osobistego stawiennictwa w siedzibie Sądu, w tym stawiennictwa na rozprawie, albowiem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.