II OSK 297/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 534/21 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia gminnej instytucji kultury postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy R. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 534/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w R. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie przekształcenia instytucji kultury - Gminnej Biblioteki Publicznej w R. w instytucję kultury - Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd Wojewódzki wskazał w szczególności, że jako podstawę przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w instytucję kultury - Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., Rada Gminy wskazała przepisy art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 z zw. z art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194, dalej: uopdk). Zdaniem Sądu powyższe przepisy nie obejmują jednak kompetencji rady gminy do przekształcenia biblioteki publicznej będącej instytucją kultury w instytucję kultury innego rodzaju. Podkreślono, że zgodnie z art. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1479, dalej: uob) ustawa określa ogólne zasady działania bibliotek, zaś w art. 13 zawiera szczegółowe regulacje dotyczące połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 uob organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Przytoczony przepis jest jednoznaczny w swej treści i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści bezsprzecznie wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości przekształcenia biblioteki. Wprawdzie ustawodawca dopuścił możliwość organizacyjnej modyfikacji biblioteki będącej instytucją kultury, to jednak działanie takie ograniczył wyłącznie do połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, uzależniając przy tym możliwość dokonania wskazanych wyżej zmian od spełnienia przez organizatora szeregu przesłanek formalnych, wymienionych w art. 13 ust. 7- 8 uob. 2. Rada Gminy w R. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: usg) w zw. z art. 5 pkt 1 Ppsa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy akt reorganizacji biblioteki jako akt o charakterze organizacyjnym wynikający z podległości organizacyjnej między organizatorem a instytucją kultury nie podlegał kognicji sądu administracyjnego, b) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nieodrzucenie skargi Wojewody Świętokrzyskiego w sytuacji, gdy sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych, 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h usg w zw. z art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 uopdk przez przyjęcie, że nie stanowią one podstawy prawnej przekształcenia biblioteki, podczas gdy ze względu na charakter relacji wiążących radę gminy z biblioteką organ stanowiący j.s.t. mógł wydać na tej podstawie akt reorganizacji tej instytucji kultury. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej, ponieważ zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Będąca przedmiotem skargi do Sądu Wojewódzkiego uchwała należy do kategorii spraw wymienionych w art. 5 Ppsa, a więc wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych. 3.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). 3.3. Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 Ppsa. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot zewnętrzny, a taki właśnie charakter wykazują w szczególności kwestie przekształceń gminnych instytucji kultury. Zgodnie z art. 5 pkt 1 Ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 Ppsa stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 299/17, w którym wskazano, że zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 Ppsa, mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej. Pojęcie to obejmuje również jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Różnic pomiędzy sferą zewnętrzną a sferą wewnętrzną działania administracji publicznej upatruje się w odmiennych możliwościach działania administracji wobec podmiotów jej podporządkowanych i wobec podmiotów niezależnych od niej, co wyraża się w różnych podstawach prawnych wydawania aktów, innej kontroli ich celowości i legalności, a przede wszystkim innego zakresu, w którym te akty obowiązują. 3.4. O wewnętrznym charakterze zaskarżonej uchwały przesądza ta okoliczność, że na mocy przepisów uopdk samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) jednostek kultury. Wypływająca z przepisów uopdk samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Zarządem Województwa wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej (postanowienia NSA z: 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 299/17, 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 135/18). Występujące w tym przypadku powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie powołania likwidatora instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. 3.5. Samo zakwalifikowanie aktu lub czynności stanowiącej przedmiot zaskarżenia do katalogu objętych kontrolą sądową form działania organów administracji publicznej z art. 3 § 2 Ppsa nie przesądza o objęciu tego aktu lub czynności kontrolą sądu administracyjnego, niezależnie od tego, czy sprawa objęta zaskarżonym aktem lub czynnością mieści się w katalogu spraw, wyłączonych z kognicji sądowej na podstawie art. 5 Ppsa. Objęcie kontrolą sądowoadministracyjną określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej możliwe jest w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 3 i art. 5 Ppsa. Okoliczność, że zaskarżony akt mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 Ppsa nie przesądza o dopuszczalności wniesienia na niego skargi. Możliwość zaskarżenia takiego aktu zależy od tego, czy nie dotyczy on kategorii spraw wyłączonych spod kognicji sądów administracyjnych. Przy tym okoliczność, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli wojewody, nie przesądza o konieczności objęcia jej również kontrolą sądową. Zakres nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością samorządu gminnego jest odmiennie ukształtowany od zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej. Przepisy regulujące nadzór sprawowany przez wojewodę nad działalnością uchwałodawczą organów samorządu gminnego (zawarte w rozdziale 7 usg) nie formułują wyłączeń przedmiotowych takich jak ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3.6. Wobec powyższego uznać należało, że zaistniała podstawa do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.