II OSK 2982/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 129/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 129/19, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. 1.2. Zaskarżonym postanowieniem z 11 grudnia 2018 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Ś. oraz Nadleśnictwa W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 159 § 1 art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096; dalej: Kpa), utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekające o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty B. o z [...] lipca 2018 r. nr [...] o uznaniu potrzeby usunięcia drzew różnych gatunków zlokalizowanych przy liniach kolejowych nr [...], [...] i [...] w ilości 9231 sztuk, utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych oraz znajdujących się w odległości do 15 m od osi skrajnego toru. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty sformułowane przez Nadleśnictwo Ś. i W. nie dają podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 56 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.; dalej: uotk). Jednocześnie decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji. 1.3. Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe – Nadleśnictwo W. wniosło na powyższe postanowienie skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie art. 159 § 1 Kpa poprzez brak jego zastosowania i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], pomimo że zachodzi prawdopodobieństwo, iż jest ona dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na naruszenie art. 56 ust. 1 uotk w zw. z art. 7, art. 11 i nast. oraz art. 4 pkt 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej: uogrl) w zw. z art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788; dalej: uol) oraz art. 7-10 i 77 § 1 Kpa. 1.4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. powyższą skargę uwzględnił, uznając że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji z samej istoty instytucji ochrony tymczasowej, której formalnym przejawem jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu administracyjnego wynika, że wniosek w tym przedmiocie powinien być rozpatrzony niezwłocznie po doręczeniu go właściwemu organowi. W rozpoznawanej sprawie pierwsze podanie zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kwestionowanej żądaniem weryfikacyjnym doręczone zostało organowi [...] września 2018 r., natomiast postanowienie (negatywne) podjęte zostało przez Kolegium dopiero [...] listopada 2018 r. tj. w dacie wydania orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], co narusza elementarne zasady "dobrej administracji", wynikające z regulacji wspólnotowych oraz art. 8 Kpa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi uprawniony podmiot, określa przepis art. 159 § 1 Kpa. Utrwalone orzecznictwo sądowe, odnoszące się do omawianego przepisu wskazuje, że dla zastosowania przez organ administracji instytucji wymienionej w art. 159 § 1 Kpa wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wady powodującej nieważność decyzji i to niezależnie od stopnia tego prawdopodobieństwa. Podkreślono, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 Kpa nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Ustawodawca wymaga jedynie przypuszczenia (prawdopodobieństwa) wystąpienia takiej wady. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego wynika, że Kolegium w obu składach orzekających uznało oczywistość zaistnienia kwalifikowanej wady, określonej w katalogu wad w art. 156 § 1 Kpa za warunek wstrzymania wykonania decyzji, objętej wnioskiem nieważnościowym. Powołało się też – w istocie – na swój autorytet, jako organu dysponującego władczą kompetencją orzeczniczą, który orzekł już w przedmiocie nieważności decyzji, czyli dokonał oceny w zakresie jej ewentualnej kwalifikowanej wadliwości, zatem wstrzymanie wykonania decyzji poddawałoby w wątpliwość prawidłowość i rzetelność przeprowadzonej przez Kolegium oceny. Natomiast oceny zasadności wniosku wniesionego w trybie art. 159 § 1 Kpa w takim zakresie, jaki wyznaczył ustawodawca Kolegium nie dokonało. 2. P. SA z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: Ppsa) przez niewydanie przez Sąd I instancji postanowienia o umorzeniu przedmiotowego postępowania, pomimo tego że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przed Kolegium zostało już zakończone ostateczną decyzją (vide: sprawa o sygn. akt II SA/Wr 323/19), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 159 § 1 Kpa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ może wydać nowe postanowienie w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonalności decyzji na obecnym etapie postępowania, tj. w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zakończyło się już przed organem, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 159 § 1 Kpa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżone postanowienie powinien uwzględnić fakt, że jedynym ustawowym kryterium wstrzymania zaskarżonej decyzji jest prawdopodobieństwo istnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność decyzji, niezależnie od stopnia tego prawdopodobieństwa, podczas gdy treść § 1 tegoż przepisu wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie "prawdopodobieństwa" stwierdzenia nieważności decyzji; organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania musi więc dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego rozstrzygnięcia; słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 159 § 1 Kpa przez przyjęcie przez Sąd, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie musiał mieć pewności stwierdzenia nieważności a wystarczające było jedynie przypuszczenie wystąpienia takiej wady, podczas gdy warunkiem wstrzymania wykonalności decyzji jest wykazanie pewnych cech oczywistości tego naruszenia jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego; ochrona trwałości decyzji ostatecznych gwarantująca pewność obrotu prawnego stanowi wartość nadrzędną, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa przez przyjęcie przez Sąd, że działanie organu naruszało zasady "dobrej administracji", podczas gdy organ wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonalności decyzji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; nadto Sąd nie wskazał na czym konkretnie polegało rzekome naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. przepisu art. 8 Kpa, oraz w jakim stopniu działanie organu miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku WSA we Wrocławiu z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 323/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na późniejsze zdarzenie prawne jakim jest wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Sąd administracyjny ocenia legalność postanowienia na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Dlatego też zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa jest nieusprawiedliwiony. Z tych samych względów nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 323/19. 4.4. Natomiast wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko wypacza istotę art. 159 Kpa. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis ten musi być odczytywany jako środek ingerujący w ukształtowany ostateczną (prawomocną) decyzją porządek prawny i winien być traktowany jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96). 4.5. Wstrzymanie wykonania decyzji, wobec której zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie może być oparte jedynie na fakcie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale zależy od oceny prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności. Skoro w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r. Kolegium odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji, to automatycznie od tej daty nie mogło być mowy aby organ mógł stwierdzić, że występuje prawdopodobieństwo istnienia wady skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie w dniu [...] grudnia 2018 r. było związane treścią swojej decyzji z [...] listopada 2018 r. i nie mogło uznać, że występuje prawdopodobieństwo nieważności, skoro w decyzji wskazał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 159 Kpa są w pełni zasadne. 4.6. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa. Sąd I instancji w ogóle nie wskazał na czym konkretnie polegało rzekome naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. przepisu art. 8 Kpa, oraz w jakim stopniu działanie organu miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Niedopuszczalne jest bowiem enigmatyczne powoływanie się na naruszenie elementarnych zasad "dobrej administracji", wynikające z regulacji wspólnotowych. Ponadto kwestia okresu rozpatrywania wniosku może być przedmiotem oceny w ramach skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania i nie ma wpływu na legalność samego rozstrzygnięcia, pomijając tę okoliczność że zbyt szybkie rozpatrzenie takiego wniosku bez dogłębnej analizy stanowi ingerencję w ukształtowany i stabilny porządek prawny. 4.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w żadnym razie nie narusza art. 159 Kpa jak i wskazanych w skardze przepisów. Z tych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalono. W oparciu zaś art. 207 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.