II OSK 2992/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 404/17 w sprawie ze skargi S. H. i G. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 404/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. i G. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy części budynku mieszkalnego o wym. 4,30 x 9,05 m, o konstrukcji drewnianej krytej blachą, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w O. nr [...], gmina W., zrealizowanej przez W. i S. T. – uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz S. H. 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.T. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], podczas gdy skarga winna być oddalona z uwagi na niezasadne uznanie, że nie występuje bezpośredni związek przyczynowy, zależność pomiędzy zakończeniem postępowania sądowego w sprawie z powództwa S. T. z art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w sprawie cywilnej o sygn. akt. I C 85/15 Sądu Rejonowego w R., a postępowaniem administracyjnym w sprawie rozbudowy części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjne [...] i [...], położonych w O. nr [...], gmina W., zrealizowanych przez W. i S. T., co skutkuje brakiem przesłanki występowania zagadnienia wstępnego uzasadniającej zawieszenie postępowania. Podnosząc powyższy zarzut na podstawie art. 176 w z w. z art. 185 § 1 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania na tej podstawie wymaga istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem występnym. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla strony decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynik sprawy cywilnej o sygn. akt. I C 85/15 Sądu Rejonowego w R. ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawa skarżącego kasacyjnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu naprawczym. Od wyniku rozstrzyganego w nim sporu dotyczącego tytułu prawnego do ww. nieruchomości zależeć będzie zastosowanie odpowiednich przepisów trybu naprawczego, określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, świadczy o tym, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ nadzoru budowlanego słusznie zawiesił postępowanie legalizacyjne (nie naprawcze jak twierdzi skarżący kasacyjnie) w sprawie samowolnej rozbudowy budynku na działkach nr ewid. [...] i [...] dokonanej przez W. i S. T. do czasu prawomocnego zakończenia postepowania w Wydziale I Cywilnym Sądu Rejonowego w R. w sprawie o sygn. akt I C 85/15. Sprawa w sądzie powszechnym z powództwa S. T. przeciwko S. H. jest o zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia woli w kwestii przeniesienia na powoda własności nieruchomości rolnej stanowiącej część działki nr ewid. [...] w O. Podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że do zakończenia samowoli budowlanej nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem inwestora postępowania przed sądem cywilnym. Postępowanie cywilne dotyczące roszczenia z art. 231 Kodeksu cywilnego, czyli budowy na cudzym gruncie pozostaje bez wpływu na wykonywanie prawa własności przez właściciela gruntu tym bardziej, że S. H., przeciwko któremu roszczenie jest dochodzone nie zezwolił na zabudowę własnej nieruchomości co wynika wyraźnie z umowy kupna-sprzedaży z [...] marca 1996 r. znajdującej się w aktach sprawy. Nie jest zatem spełniona określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem nadzoru. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.