II SA/Lu 404/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Ibrom, WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. H. i G. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz S. H. 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. H., działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy w związku z art. 97 § 1 pkt 4 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy części budynku mieszkalnego o wym. 4,30 x 9,05 m, o konstrukcji drewnianej krytej blachą, zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] [...], położonych w O. nr [...], gmina W., zrealizowanej przez W. i S. T. (dalej także: inwestorzy), do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w R. P. w sprawie o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że w niniejszej sprawie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2015 r. przez pracowników organu pierwszej instancji ustalono, że inwestorzy w latach 2007-2008 samowolnie rozbudowali budynek mieszkalny drewniany, znajdujący się na działce nr ewid.[...] w O.. Rozbudowa, o wymiarach 4,30 x 9,05 m, zrealizowana została na działce nr ewid.[...] i częściowo na działce nr [...]. Działka o nr ewid.[...] jest własnością G. H., zaś działka nr ewid.[...] jest własnością S. H.. Według oświadczenia inwestorów w 1996 r. powyższy budynek mieszkalny drewniany, znajdujący się na działce nr [...], nabyli od T. H. umową sprzedaży z dnia 20 marca 1996 r. Umową tą przekazano im też w użytkowanie nieodpłatnie część nieruchomości, na której był zlokalizowany drewniany budynek mieszkalny, będący obecnie przedmiotem rozbudowy. Inwestorzy oświadczyli, że rozbudowę budynku mieszkalnego wykonali za ustną zgodą S. H.. Organ odwoławczy stwierdził, że przed Sądem Rejonowym w R. P. I Wydziałem Cywilnym toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa S. T. przeciwko S. H. o zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia woli w kwestii przeniesienia na powoda własności nieruchomości rolnej stanowiącej część działki nr ewid.[...] w O.. To oznacza, zdaniem organu, że sposób rozpoznania powyższego powództwa ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozstrzyganej sprawie. W skardze do Sądu na wskazane postanowienie S. H. i G. H. (dalej także: skarżący) wnieśli o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnili, że opisane wyżej roboty budowlane, zostały wykonane przez inwestorów, pomimo kategorycznego sprzeciwu skarżących. W tej sytuacji zawieszenie toczącego się postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego, z uwagi na postępowanie cywilne zainicjowane przez sprawcę tej samowoli budowlanej, jest nieuzasadnione, tym bardziej, że wbrew twierdzeniom inwestorów, w treści wskazanej wyżej umowy z dnia 20 marca 1996 r. wyraźnie zastrzeżono, że nie daje ona im prawa do zabudowy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Materialnoprawną podstawę postanowień organów obu instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że tok postępowania administracyjnego, z uwagi na swój celowy charakter, powinien opierać się na racjonalnych założeniach, w tym winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest bowiem istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Z tych względów przerwanie ciągłości postępowania administracyjnego, wskutek jego zawieszenia, musi być traktowane jako wyjątek od zasady ciągłości tego postępowania, a to prowadzi do wniosku, że podstawy zawieszenia winny być interpretowane w sposób ścisły (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 97, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 1 wraz z powołaną literaturą; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05). Należy wskazać, że podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, to znaczy organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1985/15). Z powyższego wynika, że organ obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady ciągłości postępowania. Zauważyć należy, że organy obu instancji jako podstawę zawieszenia postępowania wskazały toczące się przed Sądzie Rejonowym w R. P. I Wydziale Cywilnym postępowanie z powództwa S. T. przeciwko S. H. o zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia woli w celu przeniesienia na powoda własności nieruchomości rolnej (pasa gruntu) stanowiącej część działki oznaczonej nr ewid.[...] Podkreślenia wymaga, że samo zainicjowanie postępowania cywilnego dotyczącego roszczenia określonego w art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.; dalej: k.c.), pozostaje bez wpływu na wykonywanie prawa własności przez właściciela gruntu. Skoro więc skarżący S. H., przeciwko któremu roszczenie to jest dochodzone, nie zezwolił na zabudowę własnej nieruchomości, nie może on obecnie doznać uszczerbku na skutek zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej zbadania legalności rozbudowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez utrzymywanie stanu nielegalnej zabudowy jego działki w ramach samowoli budowlanej, co jest w sprawie bezsporne. Zupełnie inną kwestią jest ewentualne uzyskanie przez inwestorów prawa własności części nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącego, na skutek realizacji roszczenia określonego w art. 231 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu cywilnym, w którym strona dochodzi roszczenia w trybie art. 231 k.c. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie chodzi bowiem w przypadku tego roszczenia o rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości, lecz o uzyskanie konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego własność nieruchomości może być przeniesiona na samoistnego posiadacza w dobrej wierze, który wzniósł na cudzej nieruchomości budynek lub inne urządzenie o wartości znacznie przekraczającej wartość zajętej na ten cel działki. Realizacja tego roszczenia w niniejszej sprawie uzależniona jest od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w R. P. w sprawie o sygn. akt [...], jednakże postępowanie w tej sprawie nie ma charakteru prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uniemożliwia zawieszenie postępowania w oparciu o ten przepis (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14). Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 741/15). Nie można zatem uznać, że w sprawie tej występowało zagadnienie wstępne, uniemożliwiające jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej, co z kolei obligowało organy nadzoru budowlanego do zawieszenia toczącego się postępowania legalizacyjnego. Nie budzi też wątpliwości, że w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego inwestorzy wskazywali, że ich prawo do zabudowy działki nr ewid.[...] w O. wynikało między innymi z umowy cywilnoprawnej z dnia 20 marca 1996 r., którą przekazano im w użytkowanie nieodpłatnie część nieruchomości, na jakiej był zlokalizowany drewniany budynek mieszkalny, który inwestorzy samowolnie rozbudowali. Z kopii tej umowy, znajdującej się w aktach administracyjnych, wynika jednak wyraźnie, że strony zastrzegły brak możliwości zabudowy opisanej nieruchomości przez inwestorów (zob. k. 10 akt adm. I inst.). Trzeba mieć również na uwadze, że sprawcy opisanej samowoli budowlanej nie wykonali wszystkich pozostałych obowiązków nałożonych na nich, w celu legalizacji wskazanych robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB w R. P. postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał inwestorom, prowadzoną bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozbudowę omawianego budynku mieszkalnego i zobowiązał ich do przedstawienia, w terminie czterech miesięcy (licząc od dnia uprawomocnienia się postanowienia): 1) zaświadczenia Wójta Gminy W. o zgodności rozbudowanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli taka została wydana, 2) projektu budowlanego (4 egzemplarzy) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o wpisaniu osoby sporządzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - oraz wykonanie niezbędnych zabezpieczeń zrealizowanej części obiektu (k. 41 akt adm. I inst.). Niekwestionowane jest przy tym, że pomimo kilkukrotnego przedłużania przez organ pierwszej instancji (na żądanie inwestorów) terminu wykonania omawianego obowiązku postanowieniami z dnia: 17 lipca 2015 r., 27 listopada 2015 r. i 15 czerwca 2016 r., inwestorzy do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, a więc pomimo upływu blisko dwóch lat od daty wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie tylko nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także nie przedłożyli projektu budowlanego z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. W opisanych wyżej okolicznościach, nie sposób przyjąć, że działanie inwestorów, którzy – pomimo kategorycznego sprzeciwu skarżących – wykonali samowolnie roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, może uzyskać ochronę prawną z tego tylko powodu, że inwestor złożył pozew przeciwko skarżącemu S. H. o zobowiązanie go do złożenia oświadczenia woli w kwestii przeniesienia na inwestora własności nieruchomości rolnej stanowiącej część działki nr ewid.[...] w O.. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07). Ma to istotne znaczenie w okolicznościach sprawy niniejszej, albowiem nie budzi wątpliwości, że odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w jakiej inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby takie rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, gdyby zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzić, czy inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest zatem możliwe wydanie pozwolenia na budowę na rzecz osoby, która – w sposób ewidentny – nie posiada zgody właściciela nieruchomości na jej zabudowę. Przyjęcie stanowiska organów prowadzi zatem do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego zamierzenia budowlanego naruszającego obiektywny porządek prawny i z tego powodu stanowisko to nie może być aprobowane w demokratycznym państwie prawnym, którego organy mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto Sąd, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawiona wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organy odniosą się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.