II OSK 3081/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1088/13 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1088/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy Jabłonna po rozpoznaniu wniosku spółki [...] S.A. z dnia 8 sierpnia 2008 r. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 metrów na terenie działki o nr ew. [...], położonej we wsi S., gmina J., wskazując, że wnioskowana lokalizacja inwestycji koliduje z planowaną rozbudową drogi wojewódzkiej oraz narusza wymogi ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] S.A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jabłonna z dnia [...] maja 2010 r. podnosząc, że okoliczności wskazane przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1971/10 oddalił skargę E. B. - właścicielki nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest inwestycja - na kasacyjną decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż w świetle art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), wskazane przez Wójta Gminy Jabłonna w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. okoliczności nie mogą stanowić przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy Jabłonna rozpoznając kolejny raz po prawomocnym wyroku Sądu wniosek spółki [...] S.A. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 metrów, na terenie działki o nr ew. [...], położonej we wsi S., gmina J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania E. B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. B. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12 uchylił decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że SKO nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, gdyż nie ustalono, czy planowana inwestycja wymaga przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Podniósł, że z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, iż zbiorcze pojęcie "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" obejmuje swoim zakresem zarówno: decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), który stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma zastosowanie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc co do zasady uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej. Do uzyskania takiej decyzji muszą jednak zostać spełnione przesłanki ustawowe określone odrębnie w art. 71 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do przedłożenia przez inwestora decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto pomimo podnoszenia przez skarżącą w odwołaniu, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Kolegium nie ustaliło, czy zaszły przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Kolegium, aby przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżącej wyjaśniło podniesione w wyroku zagadnienia oraz zbadało kwestię wywiązania się przez Wójta z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. obowiązków z zakresu zawiadamiania stron postępowania o kolejnych czynnościach w nim podejmowanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jabłonna z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że dla planowanej inwestycji nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ wytwarzane przez anteny sektorowe radioliniowe pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne w miejscach przebywania ludzi dla danej stacji mają występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi i nie będą negatywnie oddziaływać na środowisko oraz zdrowie. Kolegium stwierdziło także, że brak jest podstaw do uznania, iż planowane przedsięwzięcie będzie w ogóle oddziaływać na obszar Natura 2000. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez przedmiotową inwestycję uznano zatem za zbyteczne. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wymagane prawem uzgodnienia, nie dawały podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wniosła E. B., podnosząc, że Kolegium nie wyjaśniło i nie ustaliło w sposób wyczerpujący problemów poruszonych przez Sąd w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12. Skarżąca wskazała, że Kolegium nie rozważyło, czy w postępowaniu zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Z kolei w kontekście oceny oddziaływania na środowisko, Kolegium powinno było przeanalizować zmiany uwarunkowań o charakterze ekologicznym, które nastąpiły od czasu złożenia wniosku przez inwestora w 2008 r. Obszar siedlisk Kampinoska Dolina Wisły (PLH 140029) stanowiący uzupełnienie obszaru Natura 2000 od północy znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto zdaniem skarżącej Kolegium nie odniosło się w ogóle do obowiązku nałożonego przez Sąd, tj. zbadania kwestii wymogów stawianych postępowaniu w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wytycznym przedstawionym w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., mimo ich wiążącego charakteru. Za aktualny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie zbadało bowiem w ogóle kwestii wywiązania się przez Wójta z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. obowiązków z zakresu zawiadamiania stron postępowania o kolejnych czynnościach w nim podejmowanych. Tymczasem na konieczność przeprowadzenia kontroli działań Wójta w powyższym zakresie wyraźnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2012 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wykonać wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., z uwzględnieniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a. dotyczącego niezbędnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie i niewykazanie, że stwierdzone naruszenie przez Kolegium ostatniego z wymienionych przepisów miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, w sposób dający podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia prawidłowej, zgodnej z prawem, ostatecznej decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższy zarzut SKO w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w Warszawie wskazało, że art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego, a zatem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylenie decyzji administracyjnej ze względu na naruszenie tego przepisu możliwe jest tylko wtedy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił wpływu niewykonania jednego z kilku wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. na wynik sprawy i zapadłe rozstrzygnięcie. Przyczyną natomiast niewykonania tego wskazania, jak podało Kolegium, było zwykłe przeoczenie. Niemniej jednak, ani w zaskarżonym wyroku, ani w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. Sąd nie stwierdził w sposób stanowczy, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo, iż w jego dyspozycji znajdowała się całość akt niniejszego postępowania i kwestia ta mogła stać się przedmiotem oceny. Dopiero dokonanie takiej oceny mogłoby usprawiedliwić konieczność uchylenia decyzji organu odwoławczego. Uchylenie natomiast decyzji z powołaniem się na okoliczność, która w ogóle nie stała się przedmiotem rozważań Sądu, zdaniem Kolegium nie zasługuje na akceptację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej podstawami, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pod kątem istnienia przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zarówno w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., przed którym zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przed którym w dniu 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1971/10 zapadł pierwszy wyrok w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego orzekał ten sam sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska. Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) i z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 8 stycznia 2010 r., rozszerzył określony w art. 18 P.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy prawa. Zatem w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24 stycznia 2011 r., jak i w dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, przepis ten obowiązywał i powinien być zastosowany. W celu ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna budzić wątpliwości tożsamość spraw pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Sądem pierwszej instancji, objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygn. akt IV SA/Wa 1971/10. Oba te orzeczenia dotyczą bowiem kontroli legalności decyzji podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydanych w sprawie wniosku [...] S.A. z dnia 8 sierpnia 2008 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 metrów na terenie działki o nr ew. [...], położonej we wsi S., gmina J. Ponadto oba wyżej wymienione postępowania toczyły się z udziałem tych samych stron postępowania, a więc E. B., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i [...] S.A. z siedzibą w W. Wskazać również należy, że w obu wskazanych wyżej postępowaniach sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska była sędzią sprawozdawcą. W tym stanie rzeczy uznać należało, że ww. sędzia podlegała wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., a nieuwzględnienie tej okoliczności prowadzi do konieczności stwierdzenia, że wystąpiła określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1088/13. Jednocześnie, z uwagi na opisane wyżej naruszenie, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając więc powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 i art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając fakt, że przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku jest wskazana wyżej nieważność postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.