II OSK 3103/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3130/17 w sprawie ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 3130/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę Prezydenta W. (dalej: "Prezydent") na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z dnia [...]2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu przedst. 2015 r. Nr [...], Wojewoda Dolnośląski (dalej: "Wojewoda"), wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania pn.: "Budowa odcinka sieci wodociągowej w ul. P. we W.", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."). Z akt sprawy wynika, że 3 sierpnia 2010 r. w urzędzie został złożony wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej. W dniu 5 sierpnia 2010 r. pełnomocnik inwestora dokonał modyfikacji wniosku. Prezydent, w dniu [...] 2010 r. wydał decyzję nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem. W zażaleniu Prezydent zaznaczył, że przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. jest trudny w stosowaniu, zwłaszcza w skomplikowanych postępowaniach, do których zaliczyć trzeba sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie do ustawowego terminu nie mogą być zaliczone wskazane w zażaleniu okresy. Zatem 65-dniowy termin rozpoczął swój bieg w dniu 6 sierpnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu zmodyfikowanego wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Naprowadził, że wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega także 14-dniowy okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji z właściwym organem (licząc od dnia 7 października 2010 r. do dnia 20 października 2010 r ), wraz z 2-dniowym okresem przeznaczonym na doręczenie pisma z prośbą o uzgodnienie (liczonym od dnia 5 października 2010 r. do dnia 6 października 2010 r.), a także okres oczekiwania na doręczenie ewentualnego postanowienia uzgadniającego, tj. dodatkowe 4 dni (licząc od dnia 21 października 2010 r. do dnia 24 października 2010 r.). Ponadto odliczeniu podlega również 54-dniowy okres związany z wystąpieniem o opinię do Zarządu Dróg, niepokrywający się z okresem przeznaczonym na uzgodnienie projektu decyzji (liczony od dnia 12 sierpnia 2010 r. do dnia 4 października 2010 r.).Odliczając od okresu trwania postępowania, tj. od 89 dni ww. okresy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w ciągu 15 dni. Postanowieniem z dnia [...] 2017r. Minister uchylił w całości postanowienie Wojewody i orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest przyjęcie, że 65-dniowy termin, wynikający z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu 6 sierpnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym pełnomocnik inwestora dokonał zmiany charakteru planowanego przedsięwzięcia i zawnioskował o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] listopada 2010 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie trwało 89 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 91 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W skardze Prezydent zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 i ust. 2c w związku z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i podzielił ustalenia Ministra, że termin z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu 6 sierpnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym pełnomocnik inwestora dokonał zmiany charakteru planowanego przedsięwzięcia i wystąpił o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] listopada 2010 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Prezydenta postępowania w przedmiotowej sprawie. Wobec tego postępowanie administracyjne trwało 89 dni a nie jak ustalił organ wojewódzki - 91 dni, co uzasadniało treść decyzji reformatoryjnej. W ocenie WSA organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami K.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przeprowadzona w treści uzasadnienia analiza obiegu sprawy (uzgodnień projektowych, stanowisk organów), potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia Ministra. WSA zgodził się z organem, że w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Prezydenta nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego wyliczenia - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. - zwłoki Prezydenta w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W skardze kasacyjnej Prezydent zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz w części postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017 r. dotyczącej orzekającego w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji oraz w konsekwencji umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia na rzecz organu od skarżącego poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje wg. norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 i ust. 2c w związku z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna formułuje wyłączenie zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując na art. 51 ust. 2 i ust. 2c w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię. W uzasadnieniu naprowadza, że działania organu lokalizacyjnego prowadzące do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości oraz uzyskania pewności co do tego, że wydana w następstwie pozytywna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie wykonalna, były usprawiedliwione. Wyjaśnienia wymagała zgodność lokalizacji planowanej inwestycji z przepisem odrębnym, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazano na wyodrębnienie kompetencyjne Prezydenta, jako pełniącego zadania starosty, umocowanego ustawą o drogach publicznych jako zarządca dróg, od wyodrębnienia kompetencyjnego Prezydenta wykonującego zadania gminy, jako organu właściwego w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządca dróg posiadający kompetencje prowadzenia postępowań w sprawach wynikających z ustawy o drogach publicznych jest właściwy do uzgodnienia lokalizacji inwestycji, jednakże nie może tego uczynić w trybie art. 106 K.p.a., z uwagi na tożsamość organu. Organ lokalizacyjny uwzględnia stanowisko zarządcy dróg w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Przez analogię - zarządca dróg powinien mieć również 14 dni na zajęcie stanowiska (uzgodnienie). Przeszkodę w realizacji inwestycji na tym terenie stanowił fakt zrealizowania nowego odcinka ulicy przy okazji budowy węzła autostradowego ze zjazdami na ulicę P. i brak zgody zarządcy dróg, działającego przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta na lokalizację w pasie drogowym inwestycji naruszającej ulicę (w okresie gwarancyjnym). W tym konkretnym postępowaniu Zarząd Dróg, działając niezależnie w obszarze swoich kompetencji wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r., długotrwale odmawiał tut. organowi (jako organowi lokalizacyjnemu) pozytywnego zaopiniowania inwestycji prywatnego inwestora, co znajduje po części swój wyraz w treści uzyskanego po długotrwałych negocjacjach stanowiska z licznymi obwarowaniami - w piśmie z dnia 7 października 2010 r. Brak pozytywnego stanowiska jednostki zarządzającej drogami stanowił przesłankę wstrzymania przygotowania pozytywnej decyzji przez organ lokalizacyjny, z przyczyn niejako niezależnych od organu lokalizacyjnego. Na użytek sprawy potraktowano zatem omawiany okres (w którym organ lokalizacyjny nie mógł niezależnie uzyskać stanowiska o charakterze uzgodnienia), jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, nie wliczany do terminu. Okres ten, liczony od dnia dostarczenia pisma do Zarządu Dróg dnia 12 sierpnia 2010 r., do dnia wpływu pisma Zarządu Dróg o charakterze uzgodnienia, trwał 63 dni, tj. do 13 października 2010 r. Zwrócono uwagę także na datę, w której zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie: początek sierpnia 2010 r., w okresie bezpośrednio po wprowadzeniu zmiany w art. 51 u.p.z.p., która zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) - kiedy to w praktyce postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okres przypadający na uzyskanie stanowiska zarządcy dróg, tu: wyrażanego przez zarząd dróg - w przypadku, gdy miało ono mieć charakter przesądzający o sposobie rozstrzygnięcia - traktowany był jako okres oczekiwania, nie powodujący opóźnienia z przyczyn leżących po stronie organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej. Według Skarżącego z czasu trwania postępowania, tj. 89 dni należy odliczyć okresy: 14 dni okres uzgadniania z Marszałkiem, tryb milcząca zgoda, 2 dni gdyż termin na wydanie decyzji przypadał w sobotę, 14 dni okres uzgadniania z zarządcą dróg (przez analogię do "milczącej zgody"), co stanowi liczbę dni mniejszą od 65, a więc Skarżący nie dopuścił się nieusprawiedliwionej zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym samym nie było podstaw do wymierzenia kary za zwłokę w jej wydaniu. Przedstawiona argumentacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarga kasacyjna w istocie formułuje zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania (błąd w subsumcji), a nie błędnej wykładni. Przy postawieniu zarzutu błędniej wykładni prawa materialnego wymagane jest bowiem zaprezentowanie, jaka zdaniem skargi kasacyjnej powinna być prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów. Tymczasem w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego brak jest w tym zakresie jakichkolwiek rozważań (dlatego obszerne przedstawienie uzasadnienia postawionego zarzutu). Nieprawidłowość ta nie ma jednak wpływu na ocenę zarzutu; zatem ocenie podlega błąd w subsumcji prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. Postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego ma ten skutek, że wiążące są ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra, które zostały zaaprobowane przez WSA w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć więc należy, że WSA podzielił ustalenia, że w ramach prowadzonego postępowania z wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego, Prezydent w dniu 6 października 2010 r. wystąpił do Marszalka o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Organ ten nie zajął stanowiska, zatem po upływie ustawowego terminu doszło do uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody". Uzgodnienie nastąpiło w ostatnim dniu ustawowego terminu, tj. 20 października 2010 r. Poza tym okresem, Prezydent nie podejmował żadnych innych czynności, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 52 ust. 2c u.p.z.p. Konkluzja ta zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza, że WSA podzielił również ustalenia i wnioski Ministra odnoszące się do podnoszonego odwołaniem a następnie skargą zagadnienia uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej przez Zarząd Dróg i braku podstaw do uwzględnienia, na podstawie przepisu art. 52 ust. 2c u.p.z.p., terminów z tym związanych. Nie powtarzając w tej część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednakże w sytuacji, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia właściwy jest ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Stanowisko to jest jednolicie ujmowane w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. II OSK 776/07, z dnia 24 września 2009 r., sygn. II OSK 1455/08 czy z dnia 4 października 2012 r., sygn. II OSK 1038/11). W realiach sprawy, abstrahując od istnienia obowiązku uzgadniania projektu decyzji lokalizacyjnej przez Zarząd Dróg, powyższe oznacza, że skoro sprawę prowadził ten sam organ, który jednocześnie był uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowiły część orzeczenia kończącego postępowanie. W konsekwencji powoływane w skardze kasacyjnej pismo Zarządu Dróg, jako stanowisko jednostki organizacyjnie podporządkowanej, w żadnym wypadku nie ma wpływu na bieg terminu do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.