II OSK 3134/14

Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 462/14 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia[...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Ke 462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku "C." Sp. z o.o. w Ś. Wójt Gminy Tarłów decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o zmianie własnej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Wypalanie wapna do 20 ton na dobę, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i odpady komunalne, otrzymywanie gazu w urządzeniach pirolizy z w/w odpadów, otrzymany gaz będzie stosowany jako paliwo do wypału wapna" na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Wójta Gminy Tarłów z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w tym z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że inwestycja polegająca na wypalaniu wapna w niewielkim stopniu oddziaływać będzie na grunty sąsiednie. Negatywne oddziaływanie w przeważającej mierze zamykać się będzie na działkach należących do strony wnioskującej o wydanie decyzji, a tylko w niewielkim stopniu obejmie kilka działek sąsiednich. Można więc stwierdzić, że poza obszarem zamykającym się w promieniu kilkuset metrów od działek inwestora zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość odwołującego się nie sąsiaduje bezpośrednio z zakładem wypalającym wapień, położona jest w innej miejscowości – W., znajdującej się w odległości ok. 10 km od działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości C. Ustalenie, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wkraczać na nieruchomość odwołującego się, w ocenie organu odwoławczego przesądzało o tym, iż nie przysługiwał mu przymiot strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazał, że w przepisach regulujących przebieg postępowania w sprawie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca nie określił podmiotów biorących w nim udział, co oznacza, że krąg stron tego postępowania musi być wyznaczany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Jak zaznaczył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowana inwestycja w aspekcie zanieczyszczenia środowiska naturalnego i uciążliwości dla otoczenia jest praktycznie bezkonfliktowa i będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na grunty sąsiednie. Z raportu tego nie wynika, aby inwestycja oddziaływała w sposób negatywny na ludzi i środowisko w zakresie jakości powietrza, hałasu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz fauny i flory (k.191-193). Negatywne oddziaływanie w przeważającej mierze zamykać się będzie na działkach należących do wnioskodawcy, a tylko w niewielkim stopniu obejmie kilka działek sąsiednich. Słuszność miał zatem organ odwoławczy, że poza obszarem zamykającym się w promieniu kilkuset metrów od działek inwestora zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Z punktu pierwszego decyzji dotyczącego usytuowania przedsięwzięcia wynika, że w zasięgu oddziaływania zakładu nie ma zabudowań mieszkalnych ani innych budynków podlegających ochronie. Teren zakładu usytuowany jest w odległości około 2,5 km od zabudowy zagrodowej w C. Z kolei nieruchomość należąca do skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, położona jest bowiem w miejscowości – W., znajdującej się w odległości ok. 10 km od terenu inwestycji objętej decyzją środowiskową z dnia [...] listopada 2009 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Zatem emisje powstałe w procesie eksploatacji zakładu nie będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego. W tych warunkach za trafne uznał Sąd stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie jest legitymowany do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że same gołosłowne twierdzenia skarżącego co do zasięgu ewentualnych immisji ze składowiska odpadów czy z wody przemysłowej, bez przedstawienia przez niego jakichkolwiek fachowych opracowań, ekspertyz, opinii, czy choćby wyliczeń co do ewentualnego zasięgu takich domniemanych immisji - nie są wystarczające do podważenia złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, a w konsekwencji do uznania skarżącego za stronę postępowania. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest wprawdzie dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. II OSK 639/13, Lex nr 1369033). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. O., w której zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona, w związku z czym należy uznać, że skarżącemu przysługuje przymiot strony;  - art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko i oparcie się o opinię prywatną (raport), który jako taki nie może być uznany za dowód w sprawie, a winien być postrzegany jako rozwinięcie stanowiska strony; - art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy prezentowany przepis obliguje organ do przeprowadzenia takich konsultacji. W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii ośrodka akademickiego z zakresu ochrony środowiska celem ustalenia wpływu inwestycji na środowisko, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, wskazując na sposób rozumienia art. 28 k.p.a, podał, że przepis ten nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. W ocenie skarżącego, sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko powinien być traktowany jako opinia prywatna a nie jako dowód mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wydając decyzję całkowicie pominął art. 3 powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się również naruszenia zawartej w art. 74 Konstytucji zasady, iż władze powinny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a przy tym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie znajduje uzasadnienia postawiony Sądowi I instancji zarzut przeprowadzenia błędnej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie stwierdzającym brak interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł szeroką analizę pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., odwołującą się do sposobu rozumienia tejże instytucji prawnej tak w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wnioski z tejże analizy – wbrew intencji skarżącego - w istocie pokrywają się jednak ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji, tj. wskazują, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, co najwyżej można mu w nim przypisać interes faktyczny. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. kwestię posiadania interesu prawnego w sprawie ocenia odmiennie, niemniej sam w uzasadnieniu skargi w opisie pojęcia strony wskazuje, że w prawie administracyjnym procesowym nie istnieje ogólne uprawnienie do prowadzenia postępowania (brania w nim udziału jako strona), które nie jest oparte o normę prawa powszechnie obowiązującego, a Sąd administracyjny jest uprawniony do rozciągnięcia ochrony prawnej jednostki w takich sytuacjach, w których osoba zainteresowana braniem udziału w postępowaniu jest w stanie wskazać konkretny przepis, z którego wywodzi swój interes prawny. W skardze kasacyjnej poza powołaniem art. 28 k.p.a. jako przepisu naruszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżący tak rozumianej normy prawnej w żadnym miejscu nie wskazał. Kwestia prawidłowości decyzji zmienianej, podobnie jak i poprawność decyzji zmieniającej są zagadnieniem odrębnym od kwestii istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej. Powyższe powoduje, że brak możliwości podważenia prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego czyni niedopuszczalnym merytoryczne odniesienie się do podstaw wydania przez Wójta Gminy Tarłów decyzji o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Niezakwestionowane ustalenia faktyczne sprawy wskazywały na to, że nieruchomość, której właścicielem pozostaje skarżący nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem, na którym miałaby zostać zlokalizowana inwestycja. W sprawie trudno zresztą, uwzględniając rodzaj przedsięwzięcia i jego skalę, mówić nawet o pośrednim "sąsiedztwie", skoro ustalona w toku postępowania odległość pomiędzy oboma miejscami (zamieszkania skarżącego i terenem inwestycyjnym) została określona na prawie 10 km. Z raportu oddziaływania na środowisko wynikało, że planowana inwestycja w aspekcie zanieczyszczenia środowiska naturalnego i uciążliwości dla otoczenia tylko w niewielkim stopniu oddziaływać może na grunty bezpośrednio sąsiadujące z terenem przedsięwzięcia, co – jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji – stanowiło o poprawności odwołania się w sprawie przez organ odwoławczy w trakcie oceny złożonego odwołania od decyzji Wójta Gminy Tarłów z dnia [...] stycznia 2014 r. do normy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazującej umorzenie postępowania odwoławczego jako wszczętego wadliwie przez podmiot nie mający do tego stosowanej legitymacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób kompleksowy odniósł się do wszystkich argumentów poruszonych w skardze, które mając swoje źródło w obawach skarżącego o wpływ inwestycji na stan środowiska, decydowały o przekonaniu skarżącego, że tak decyzja pierwotna Wójta Gminy Tarłów, jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] stycznia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do analizy aspektów technologicznych przedsięwzięcia dotyczących składowania odpadów oraz zapotrzebowania na wodę wykazał, że uogólnione zarzuty podnoszone przez skarżącego w tym przedmiocie pozostają niezasadne. Odmienna ocena powyższej kwestii kazałaby przyjąć, że każdy mieszkaniec gminy, na terenie której ma zostać zlokalizowane określone przedsięwzięcie mogące wywrzeć skutek na stan otaczającego go środowiska, może wziąć udział w postępowaniu zmierzającym do udzielenie na nie zgody. Tego rodzaju wniosku nie uzasadniają jednak przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też jednolicie nadawane znaczenie art. 28 k.p.a. Nie znajduje on swojej podstawy – wbrew odmiennej ocenie skarżącego - również w przepisach Konstytucji. W skardze kasacyjnej skarżący odwołał się do art. 74 Konstytucji jako przepisu, który powinien był zostać uwzględniony przez Sąd I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł jednak, że powyższy przepis ma wyłącznie charakter normy programowej (wskazującej cel i nakazującej władzom publicznym jego osiągnięcie), przez co nie mógł stanowić podstawy do przyznania jednostce określonych uprawnień w sposób pomijający ich kształt przyjęty przez ustawodawcę na poziomie ustawowym (por. M. Górski [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, komentarz do art. 74). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Wzgląd na ten fakt powoduje, że podnoszone względem treści raportu zastrzeżenia, by je można było uznać za skuteczne, nie mogą być gołosłowne, ale powinny zostać poparte rzeczową argumentacją odwołującą się do udokumentowanych wniosków wynikających np. z kontrraportu lub innej ekspertyzy (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2661/14). W rozpoznawanej sprawie, skarżący zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. upatruje w braku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez "niezależnego" biegłego. Zarzut ten nie wskazuje na jakąkolwiek inną materialną wadliwość w postaci udokumentowanego wykazania błędności przyjętych w raporcie ustaleń. Powoduje to, że zarzut naruszenia przez Sąd art. 7 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), oparty o samą negację zajętego przez Sąd stanowiska, pozbawiony został wymaganego charakteru jurydycznego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. była kwestia stwierdzenia podstaw uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego. Ograniczała ona zatem przedmiot niezbędnych ustaleń faktycznych do zagadnienia związanego z przysługującym skarżącemu interesem uzasadniającym jego udział w postępowaniu oraz rozważeniem, czy tenże interes ma wymiar prawny (art. 28 k.p.a.). Poruszony w skardze kasacyjnej problem oceny zastosowania w sprawie art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wykracza poza wskazany wyżej przedmiot. Powołany przepis dotyczy określenia form udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów wymagającego udziału społeczeństwa, a więc kwestii odmiennej od wyżej wskazanej. Co istotne, rozwiązania gwarantujące udział społeczeństwa, w tym między innymi możliwość zapoznania się z niezbędną dokumentacją, a także możliwość składania uwag i wniosków (art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy) – do czego nawiązał skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – odnoszą się przy tym do opracowywania dokumentów w sprawach innych niż rozstrzygana. Rozwiązania gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej zostały określone w przepisach wcześniejszych – rozdziale 2 działu III ustawy (art. 33-38 ustawy). Ustawodawca zróżnicował formy udziału społeczeństwa w sprawach wymagających jego udziału w zależności od charakteru tychże spraw, odrębnie określając wymagania w rozdziale 2 (Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji) oraz rozdziale 3 powołanego wyżej działu III (Udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w związku z procedurą ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego możliwość zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym z raportem, oraz składania uwag i wniosków regulował wiążąco art. 33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestię przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa określał zaś art. 36 cyt. ustawy. Abstrahując zatem od tego, że zarzut nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych nie mógł być kierowany przeciwko decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze przez to, że decyzja ta nie miała na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dostrzeżona przez skarżącego wadliwość nie mogła wiązać się z naruszeniem w sprawie art. 39 cyt. ustawy, ponieważ organ przepisu tego nie stosował. O tym, że zarzucany brak konsultacji społecznych miał charakter zarzutu merytorycznego i jego ocena oznaczałaby w istocie niedopuszczalną kontrolę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty wydanej przez organ I instancji wypowiedział się już zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Powodowało to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien był nie tyle powielić w skardze kasacyjnej zgłoszony już wcześniej w skardze zarzut, ile – jeżeli nie zaakceptował zajętego przez Sąd I instancji stanowiska – podjąć merytoryczną próbę jego zakwestionowania. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.