II SA/Ke 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J.O. od decyzję Wójta Gminy z dnia [...] orzekającej o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Wypalanie wapna do 20 ton na dobę, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne i odpady komunalne, otrzymywanie gazu w urządzeniach pirolizy z w/w odpadów, otrzymany gaz będzie stosowany jako paliwo do wypału wapna" na działkach o nr [...] w [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 27 stycznia 2014 r. wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w [...], wymienioną na wstępie decyzją Wójt Gminy dokonał zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Kolegium wskazało, że określając kto jest stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań należy kierować się zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego zasadami ogólnymi, uwzględniając przy tym specyfikę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Następnie cytując art. 28 kpa organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko krąg podmiotów posiadających interes prawny jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji i obejmuje nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Uzasadnione to jest zasięgiem negatywnego oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. Organ prowadzący to postępowanie ma zatem obowiązek ustalić w oparciu o raport oddziaływania danej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu i dlaczego. Zatem w opinii organu II instancji zasadnicze znaczenie dla oceny czy odwołujący się posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu ma raport o oddziaływaniu na środowisko. Z przedłożonego do akt sprawy materiału dowodowego, w tym z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że inwestycja polegająca na wypalaniu wapna w niewielkim stopniu oddziaływać będzie na grunty sąsiednie. Negatywne oddziaływanie w przeważającej mierze zamykać się będzie na działkach należących do wnioskodawcy, a tylko w niewielkim stopniu obejmie kilka działek sąsiednich. Można więc stwierdzić, że poza obszarem zamykającym się w promieniu kilkuset metrów od działek inwestorów zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Tymczasem nieruchomość odwołującego się nie sąsiaduje bezpośrednio z zakładem wypalajacym wapień, położona jest w innej miejscowości – [...], znajdującej się w odległości ok. 10 km od działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...]. Emisja zanieczyszczeń przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie aż tak duża, by zagrozić nieruchomości odwołującego się. Skoro więc oddziaływanie planowanej inwestycji nie bedzie wkraczać na nieruchomość odwołującego się, to nie można ustalić przesłanek z art. 28 k.p.a, w konsekwencji zaś nie można stwierdzić, aby odwołującemu się przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a. Brak przymiotu strony oznacza tym samym, że postępowanie należało umorzyć. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J.O. zarzucił, że Kolegium nie wzięło pod uwagę wielu czynników, które mogą wpłynąć na środowisko nie tylko w promieniu kilkuset metrów od planowanego zakładu, ale również w promieniu wielu kilometrów, a które nie są ujęte w decyzji organu I instancji. Podał, że organ ten nie określił metody składowania i transportu odpadów jak również nie wskazał metod utylizacji wody. Dodał również, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawego i faktycznego, a w sprawie nie były przeprowadzone konsultacje społeczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie organ II instancji decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze argumentując, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z takim poglądem organu odwoławczego należy się zgodzić. Słusznie organ ten zauważył, że ustawodawca nie uregulował w sposób wyczerpujący procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym nie określił podmiotów postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Oznacza to, że krąg stron postępowania w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Kr 1932/11, LEX nr 1138582). W sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, LEX nr 486235), zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, LEX nr 510776, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08), przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W niniejszej sprawie z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowana inwestycja w aspekcie zanieczyszczenia środowiska naturalnego i uciążliwości dla otoczenia jest praktycznie bezkonfliktowa i będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na grunty sąsiednie. Z raportu tego nie wynika, aby inwestycja oddziaływała w sposób negatywny na ludzi i środowisko w zakresie jakości powietrza, hałasu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz fauny i flory (k.191-193). Negatywne oddziaływanie w przeważającej mierze zamykać się będzie na działkach należących do wnioskodawcy, a tylko w niewielkim stopniu obejmie kilka działek sąsiednich. Słuszność ma zatem organ odwoławczy, że poza obszarem zamykającym się w promieniu kilkuset metrów od działek inwestora zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Także w sentencji decyzji z dnia [...] w punkcie 5 wskazano, że obszar oddziaływania ogranicza się do obszaru realizacji przedsięwzięcia lub ewentualnie do jego bezpośredniego sąsiedztwa. Nadto z punktu 1 tej decyzji dotyczącego usytuowania przedsięwzięcia wynika, że w zasięgu oddziaływania zakładu nie ma zabudowań mieszkalnych ani innych budynków podlegających ochronie. Teren zakładu usytuowany jest w odległości około 2,5 km od zabudowy zagrodowej w [...] . Z kolei nieruchomość należąca do skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, położona jest w miejscowości – [...], znajdującej się w odległości ok. 10 km od terenu inwestycji objętej decyzją środowiskową z dnia [...] oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...]. Zatem emisje powstałe w procesie eksploatacji zakładu nie będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Mając w tym stanie rzeczy na uwadze treść art. 28 k.p.a., trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie jest legitymowany do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem J. O. Powyższej oceny Sądu nie mogły również zmienić zarzuty skargi. Chybiony w szczególności jest zarzut, że skażona woda przemysłowa może zatruć wody podziemne. Ze sporządzonego raportu (k.194), wprost bowiem wynika, że zakład nie będzie źródłem ścieków przemysłowych, a ścieki socjalno – bytowe będą odprowadzane bezpośrednio do szamba, skąd okresowo będą wywożone do oczyszczalni ścieków. Wbrew kolejnemu zarzutowi skargi, w decyzji z dnia [...] zostało również wskazane, że odpady będą składowane w pomieszczeniu zamkniętym (wietrzonym) w ilości zapewniającej kilkudniową rezerwę. Wyjaśnienie takie znalazło się w charakterystyce skali przedsięwzięcia. Natomiast w kwestii, czy składowane odpady będą powodować emisje raport wyjaśnia (k. 193), że posiadacz zakładu będzie składował niektóre odpady inne niż niebezpieczne mogące stanowić paliwo alternatywne w procesie eksploatacji zakładu, natomiast pozostałe odpady będzie przekazywał specjalistycznym firmom posiadającym odpowiednie zezwolenie w zakresie gospodarki odpadami lub odbiorcom. Ponadto z raportu wynika, że dostarczane do zakładu odpady zostaną poddane segregacji polegających na odzyskiwaniu surowców wtórnych, które znajdą dalsze zastosowanie. Zatem również zarzut dotyczący braku jakiejkolwiek wzmianki o metodzie składowania odpadów nie jest trafny. Podkreślić również należy, że same, gołosłowne twierdzenia skarżącego, co do zasięgu ewentualnych immisji ze składowiska odpadów czy z wody przemysłowej, bez przedstawienia przez niego jakichkolwiek fachowych opracowań, ekspertyz, opinii, czy choćby wyliczeń co do ewentualnego zasięgu takich domniemanych immisji - nie są wystarczające do podważenia złożonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu na środowisko, a w konsekwencji do uznania J.O. za stronę postępowania. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest wprawdzie dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, Lex nr 1369033). Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, Lex nr 1340187). Na koniec stwierdzić należy, że ponieważ przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była jedynie procesowa decyzja o umorzeniu postępowania, Sąd nie badał zarzutów dotyczących braku w decyzji organu I instancji uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz braku konsultacji społecznych, gdyż zarzuty te miały charakter merytoryczny i ich ocena oznaczałaby w istocie kontrolę postępowania przed organem I instancji. Mając to wszystko na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.