II OSK 3141/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r. znak: DON.7100.31.2018.JSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r. znak: DON.7100.31.2018.JSK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis ten nie miał zastosowania, podczas gdy decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dotknięta jest wadą prawną i została wydana na podstawie decyzji wadliwie określającej granice działki, na których zlokalizowana jest inwestycja; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 ust. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a poprzez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 grudnia 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdy z ustalonego stanu faktycznego wynikają odmienne wnioski, - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 193 P.p.s.a, który nakłada obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku, obejmujący nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracyjne, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uczynił, co powoduje brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak jego właściwej oceny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 5 lipca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną ilość uczestników. Jednocześnie poinformowano o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 193 zdanie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. W ramach postępowania kasacyjnego ocenie podlega wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym przypadku wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/18. W związku z tym bezpodstawne jest powołanie się, w omawianym zarzucie, na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, przepisu art. 193 P.p.s.a. Przepis ten reguluje postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Natomiast odnosząc się do opisu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. odnotować najpierw trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. To, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, które skarżąca wskazywała jako istotne, nie oznacza braku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i braku jego właściwej oceny, stanowiącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotne okoliczności faktyczno-prawne zostaną poddane analizie w odniesieniu do materialnej podstawy kasacji. Przed uwagami merytorycznym konieczne jest spostrzeżenie, że w materialnej podstawie kasacji wnosząca kasację nieprecyzyjnie powołała naruszoną normę. Art. 156 § 1 K.p.a. składa się z sześciu jednostek redakcyjnych, tj. punktów: 1-7. Każdy z tych punktów stanowi odrębny przepis określający określoną wadę stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Niewskazanie konkretnego punktu, czy punktów, wskazuje na wadliwość konstrukcyjną zarzutu. Z uwagi jednak na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., możliwe jest merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzut materialnoprawnego. Istota sporu sprowadza się do tego, czy oparcie się organów, a następnie Sądu pierwszej instancji, w zakresie przebiegu granicy między działkami [...] i [...] oraz działkami [...] i [...], położonymi w L., na dokumentach stanowiących rezultat postępowania rozgraniczeniowego oraz dokumentach geodezyjnych uzyskanych w postępowaniu o pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, może stanowić wadę w postaci rażącego naruszenia prawa. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kwestia sporu co do przebiegu granicy powinna być poddana analizie w nawiązaniu do art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Natomiast według art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in. określenie granic działki. Utrwalony jest pogląd, według którego, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16). Oparcie się w trakcie kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, na aktualnej mapie stanowiącej podstawę do wykonania projektu zagospodarowania terenu, nie stanowiło zatem żadnego naruszenia prawa. Jeśli zaś stosowne dokumenty geodezyjne, w tym także mapa zasadnicza, obarczone były uchybieniem w postaci błędnego wskazania przebiegu granicy, może to stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 8 do art. 34 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 485/04). Podkreślić trzeba, że skuteczności ewentualnego wniosku w tej mierze nie można przesądzić w niniejszym postępowaniu sądowym. Tryby nadzwyczajne cechuje niekonkurencyjność. Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1538/15). Odnotować można, że podjęta przez skarżącą próba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 19 listopada 2001 r., w przedmiocie rozgraniczenia, do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a także do dnia wydania wyroku Sądu pierwszej instancji, nie doprowadziła do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skonstatować można jeszcze, że decyzje w przedmiocie rozgraniczenia nie stanowią decyzji, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Nie zachodzi między tym decyzjami relacja wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Nie chodzi także o relację wskazaną w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W myśl tej uchwały, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (patrz: ONSA i wsa 2013/1/1). Z uwagi na art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ewentualna zmiana przebiegu granic na skutek postępowania rozgraniczeniowego, w tym także postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie rozgraniczenia, może być rozpatrywana w kontekście nowej okoliczności lub nowego dowodu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji, zarzuty: materialny i procesowy dotyczące niewzięcia pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji błędów postępowania geodezyjnego, które zdaniem skarżącej są potwierdzone trwającymi postępowaniami w przedmiocie rozgraniczenia, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.