II OSK 3203/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2323/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2323/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (zwanego dalej: Stowarzyszeniem) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., znak [...], [...] oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z [...] lipca 2017 r., znak [....], [...] wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a także zasadził od GINB na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na dachu budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] [...] Telefonia [...] (obecnie – A. [...] z siedzibą w W., zwana dalej: inwestor) zainstalowała stację bazową telefonii komórkowej. Anteny sektorowe zostały zamontowane na wysokości 22 m, a antena radiolinii na wysokości 23,5 m. Prace wykonano na podstawie zgłoszenia z [...] lutego 2007 r., co do którego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [....], na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dalej: "pr. bud.", umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego nad powyżej wskazaną inwestycją. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z [...] września 2017 r., a następnie stało się przedmiotem skargi do WSA wywiedzionej przez Stowarzyszenie. WSA w Warszawie uzasadniając wydany w dniu 3 lipca 2018 r. wyrok uchylający obie wydane w sprawie decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r., nr [...] zwrócił uwagę na fakt, że sprawa ta była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 956/13. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1176/12 oddalający skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/15, uchylił decyzję GINB z [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2010 r. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/15. WSA w Warszawie rozpoznając więc skargę od ponownie wydanych, po wyroku Sądu, przez GINB decyzji zauważył, że z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", pozostawał związany oceną prawną sformułowaną w sprawie przez NSA. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie zostało przesądzone, że realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Zastosowanie powinien mieć więc tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i 51 pr. bud. Zdaniem WSA, w toku prowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania, GINB pominął jednak zbadanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. czy nie doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.". Wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 pr. bud. nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 2 pr. bud., to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym Sąd stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym powinien samodzielnie ocenić czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy pominięcie w postępowaniu naprawczym kwestii zgodności inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wywołuje skutki, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, czego nie uczynił kwitując tę kwestię stwierdzeniem, że dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd wskazał, że MWINB w decyzji z [...] grudnia 2010 r. powinien był ocenić inwestycję nie tylko pod względem technicznym, ale także czy jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności pod względem wymagań ochrony środowiska. W ocenie WSA powyższe uchybienia świadczą o tym, że GINB nie dokonał w niniejszej sprawie pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja polegająca na budowie 7,6 metrowego masztu, tras kablowych, 6 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz instalacji zasilającej, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie zajął w tej kwestii stanowiska. Tym samym WSA w Warszawie uznał, że GINB naruszył art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i A. [...] z siedzibą w W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w złożonej w dniu 21 sierpnia 2018 r. skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2018 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo że organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec poczynienia wskazań co do dalszego postępowania dla organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym dotyczących kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, pomimo że nie jest to rolą organu badającego sprawę nadzorczo w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, składając ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. A. [...] z siedzibą w W. w złożonej w dniu 14 sierpnia 2018 r. skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2018 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z 2010 r.", przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy sumować moce poszczególnych anten, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotopowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten stanowiących jedno przedsięwzięcie, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w części dotyczącej konieczności sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia w sposób utrudniający kontrolę instancyjną. Skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Stowarzyszenie złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do rozpoznania zarzutów sformułowanych w obu wniesionych skargach kasacyjnych. Jak zasadnie zauważył to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnej kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 956/13, NSA przesądził, że obiekt budowlany zrealizowany w ramach zgłoszenia powinien zostać wybudowany po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W orzeczeniu tym Sąd zobligował GINB do dokonania oceny tego uchybienia z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tożsamy wniosek wynika z treści rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/15, w którym podkreślono brak prawnej możliwości polemiki organów administracji publicznej z oceną prawną sądu wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Uchylając decyzję z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2017 r. WSA wskazał, że GINB w dalszym ciągu nie dokonał oceny zaistniałego w sprawie naruszenia prawa w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten jednak w swoim rozumowaniu nie był do końca konsekwentny, ponieważ skupił się na analizie naruszenia przez GINB art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tak jakby postępowanie to toczyło się w trybie zwykłym, nie akcentując dostatecznie wyraźnie, że niniejsze postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności w przedmiocie decyzji PINB z [...] listopada 2010 r. Innymi słowy, dostrzegając w ślad za przywołanymi wyrokami NSA, że realizacja stacji telefonii komórkowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, WSA skupił uwagę na szczegółowych kwestiach rozstrzyganych w postępowaniu zwykłym, jak wymagania z zakresu ochrony środowiska, w tym zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast odnieść się do kwestii czy wydanie przez PINB decyzji o umorzeniu postępowania bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego spowodowało w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi przede wszystkim w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, to przyczyną jej powstania może być też naruszenie szczególnie istotnych przepisów k.p.a., a w szczególności zasad ogólnych oraz innych istotnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia prawa procesowego mają w szczególności charakter rażący w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji, a w zasadzie ich brak, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 646 i 667). Nie można zatem wykluczyć sytuacji, czego niniejsza sprawa jest przykładem, gdy to uchybienie natury procesowej polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do meritum sprawy, a tym samym naruszeniu zasad postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Dopiero bowiem wynik tego postępowania przesądzałby czy w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 pr. bud., czy też postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć. Należy mieć bowiem na uwadze, co całkowicie pominął PINB umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, że podstawę prawną do przeprowadzenia takiego postępowania stanowił art. 50 ust. 1 pkt 3 pr. bud., który wskazuje tryb w jakim powinna ewentualnie nastąpić weryfikacja wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanych na podstawie zgłoszenia (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 139). Powyższy przepis nie wskazuje, co należy rozumieć przez "naruszenie art. 30 ust. 1", ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, objęto m.in. przypadki prowadzenia robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, ale niezgodnych z rodzajem robót budowlanych określonych w art. 30 ust. 1. (por. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 231/15). W trybie tym PINB powinien powyższe kwestie wyjaśnić, czego jednak nie uczynił, powołując się ogólnikowo na przedłożone przez inwestora dokumenty prywatne odnoszące się do oddziaływania inwestycji na otoczenie, bez dokonania ich samodzielnej oceny. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., do oddalenia skargi kasacyjnej dochodzi zarówno w sytuacji, gdy podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, jak i gdy są częściowo zasadne, ale zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ WSA trafnie uznał poddane kontroli sądowej decyzje za niezgodne z prawem abstrahując jedynie od samego sedna sprawy, którym było prowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy także, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy GINB powinien mieć na uwadze powyżej przytoczoną ocenę prawną oraz nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., które uległo zmianie mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 1491). Zmiana weszła w życie 16 września 2021 r. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, zastosowanie znajdują przepisy w nowym brzmieniu. Oznacza to, że w stosunku do decyzji z [...] listopada 2010 r., z uwagi na upływ 10-letniego terminu od dnia jej doręczenia, niedopuszczalnym pozostaje stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na powyższe okoliczności na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne sformułowane zarówno przez GINB, jak i przez inwestora. Chociaż GINB w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego trafnie zwrócił uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są kwestie natury prawnej, a organ nie prowadzi postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty, to jednak organ ten, jak wykazano powyżej, niezasadnie wskazał, że rozpatrzył w sprawie cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Z kolei zarzut odnoszący się do naruszenia przez WSA § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. był o tyle nieadekwatny, o ile nie powinien on stanowić przedmiotu rozważań w ramach postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), tylko w trybie zwykłym. W obu skargach kasacyjnych sformułowano ponadto zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut taki jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 ONSA i wsa 2010 r. nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez WSA. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.