II OSK 3356/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 287/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił Centrum Judaizmu Postępowego do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla budynku przy ul. J. [...] w Krakowie. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. M. T., działający jako kurator spadku po A. I. oraz po S. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. R. – T. wniósł skargę na ww. postanowienie, żądając jego uchylenia i umorzenia bądź zmiany i odmowy dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postepowaniach dotyczących przedmiotowych budynków. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 287/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę oraz orzekł o zwrocie wpisu od skargi. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie dopuszczające na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. [...] 3 § 1 K.p.a. organizację społeczną do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. [...] 3 K.p.a., w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w trakcie toczącego się postępowania, które jednocześnie nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. A to oznacza, że poza zakresem art. [...] 3 K.p.a. są rozstrzygnięcia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty. Stanowią one drugą grupę postanowień, wymagającą - w drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej"). W treści art. 31 § 2 K.p.a. nie zostało zawarte żadne z podanych powyżej zastrzeżeń. Oddzielną grupę postanowień zaskarżalnych do Sądu tworzą te postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W myśl art. 31 § 2 zd. 2 K.p.a. są to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W świetle wykładni gramatycznej tego przepisu zażalenie na postanowienie o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie służy stronom postępowania. W przypadku postanowień rozstrzygających sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pogląd ten znajduje dodatkowe wsparcie w treści przepisu art. 141 § 1 K.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie, gdy kodeks tak stanowi (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Zakamycze 2005 r. str. 310). Inaczej mówiąc, zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. A zatem, gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię wynikającą w toku postępowania, jak np. w przypadku zagadnienia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 352/05). NSA w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/[...] wprost stwierdził, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu, którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Sąd stwierdził, że w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, a nadto nie kończy postępowania w sprawie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., to jako takie nie może być zaliczone do kategorii postanowień, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga podlega więc odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. T. Postanowienie zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na odrzuceniu skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) i uznanie, że na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej tj. [...] do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla budynku przy ul. J. [...] w Krakowie nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji w której skarga przysługuje a wydane postanowienie jest niezgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego w których organizację społeczną można dopuścić wyłącznie do konkretnego postępowania badając każdorazowo jej interes prawny do postępowania w danym postępowaniu nie zaś z góry założyć, że cele statutowe uzasadniają przez organizację społeczną w każdym rodzaju postępowania, zaś uznanie że tego typu postanowienie jest niezaskarżane znacznie ogranicza współwłaścicielom budynku przy ul. J. [...] prawo do prowadzenia spraw bez zbędnej zwłoki, 2. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na odrzuceniu skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2019 r. i uznanie, że na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej tj. [...] do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych dla budynku przy ul. J. [...] w Krakowie nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której skarga przysługuje a wydane postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, 3. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na odrzuceniu skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2019 r., w sytuacji w której skarga na ww. postanowienie przysługuje zatem sprawa powinna zostać rozpoznana in meriti, 4. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dopuszczeniu [...] do udziału na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku przy ul. J. [...] w Krakowie bez poinformowania uczestników postępowania o podjętym rozstrzygnięciu i bez należytego wyjaśnienia pozostałym stronom postępowania w tym kuratorowi spadku po A. I. i S. F., jaki interes ma ww. organizacja w udziale we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku przy ul. J. [...] w Krakowie, 5. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. art. 11 K.p.a. co mało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dopuszczeniu [...] do udziału na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku przy ul. J. [...] w Krakowie bez dokładnego wyjaśnienia stronom a zwłaszcza kuratorowi spadku reprezentującemu interesy współwłaścicieli, jaki interes ma organizacja społeczna w uczestnictwie we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku, w sytuacji w której wyjaśnienia organu I instancji są ogólnikowe i nie pozwalają na zweryfikowanie ich zasadności w kontekście wszystkich prowadzonych w stosunku do budynku przy ul. J. [...] postępowań administracyjnych, 6. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. art. 11 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dopuszczeniu [...] do udziału na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych ze względu na realizację celów statutowych Fundacji a w szczególności na "działanie na Rzecz zachowania dziedzictwa duchowego i materialnego Żydów Polskich jak i Żydów całego regionu Galicji" w sytuacji, w której budynek przy ul. J. [...] poza faktem, że należał kiedyś do rodziny żydowskiej nie ma dla kultury żydów regionu Galicji żadnego znaczenia bowiem był to budynek usługowo mieszkalny, w którym nie praktykowano ani kultu religijnego ani nawet nie rozwijano kultury żydowskiej poprzez śpiew, taniec czy sztukę, 7. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. co istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dopuszczeniu [...] do udziału na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych ze względu na realizację celów statutowych Fundacji a w szczególności na ""działanie na Rzecz zachowania dziedzictwa duchowego i materialnego Żydów Polskich jak i Żydów całego regionu Galicji" w sytuacji w której wspomniane cele statutowe organizacji społecznej w kontekście dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym winny być badane każdorazowo w każdym postępowaniu nie zaś z góry do wszystkich postępowań administracyjnych jakie toczą się odnoście budynku przy ul. J. [...] w Krakowie, 8 .art. 3 § 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. [...] 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku przy ul. J. [...] w Krakowie realizacją celów statutowych Fundacji a w szczególności "działanie na Rzecz zachowania dziedzictwa duchowego i materialnego Żydów Polskich jak i Żydów całego regionu Galicji", w której nie ma możliwości jednym postanowieniem wydanym do jednej sygnatury akt, dopuścić organizacji społecznej do wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących budynku przy ul. J. [...] w Krakowie bowiem interes organizacji społecznej winien być badany każdorazowo w każdej sprawie osobno a dodatkowo uzasadnienie owej czynności organu I instancji nie pozwala na weryfikację wspominanego już interesu organizacji społecznej w postępowaniu. W oparciu powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej odrzucenie oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek [...] zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). W świetle powyższych regulacji, kontrola sądu administracyjnego obejmuje rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zapadłe m.in. w formie postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a.). Ustawa ogranicza jednakże kognicję sądu w tym zakresie jedynie do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2019 r., nr [...], którym dopuszczono [...] do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych dla budynku przy ul. J. [...] w Krakowie, zostało wydane na postawie art. 31 § 2 K.p.a. Przepis art. 31 § 2 zdanie drugie K.p.a. przyznaje organizacji społecznej oraz stronom postępowania, prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia jedynie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W świetle tego przepisu, na postanowienia o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zażalenie nie przysługuje. Pogląd ten znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 141 § 1 K.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że postanowienia uwzględniające żądania organizacji społecznej, wydane na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a., nie mogą też stać się przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Mogą natomiast być kwestionowane w trybie art. 142 K.p.a., tj. w odwołaniu od decyzji. Wskazać dodatkowo należy, że kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 P.p.s.a.) (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05, z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12 , dostępne w CBOSA). Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.